De ontwikkelingen rond het coronavirus, COVID-19, gaan razendsnel. In ons kennisportal over het coronavirus vindt u onze juridische artikelen en andere relevante content. Bekijk het kennisportal

  1. Home
  2. Kennis
  3. Artikelen
  4. ProRail valt niet onder Wet openbaarheid van bestuur

ProRail valt niet onder Wet openbaarheid van bestuur

ProRail B.V. valt niet onder de werking van de Wet openbaarheid van bestuur. Dat heeft de Raad van State beslist in zijn uitspraak van 14 mei 2014. Deze belangrijk uitspraak zal richtinggevend zijn voor het antwoord op de vraag wanneer private bedrijven of andere instellingen waarin de overheid op een of andere manier zeggenschap heeft documenten moeten afgegeven wanneer iemand die met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur opvraagt.ProRail B.V. beheert het spoorwegnet. Vanuit die hoed...
Leestijd 
Auteur artikel Maarten Baneke (uit dienst)
Gepubliceerd 15 juli 2014
Laatst gewijzigd 16 april 2018
 
ProRail B.V. valt niet onder de werking van de Wet openbaarheid van bestuur. Dat heeft de Raad van State beslist in zijn uitspraak van 14 mei 2014. Deze belangrijk uitspraak zal richtinggevend zijn voor het antwoord op de vraag wanneer private bedrijven of andere instellingen waarin de overheid op een of andere manier zeggenschap heeft documenten moeten afgegeven wanneer iemand die met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur opvraagt.

ProRail B.V. beheert het spoorwegnet. Vanuit die hoedanigheid houdt zij gedetailleerde gegevens bij over de bewegingen van treinen op dat net. De omroeporganisatie RTL Nederland B.V. was geïnteresseerd in die informatie, kennelijk om te kunnen beoordelen hoe het met de punctualiteit van het treinverkeer in Nederland is gesteld. Zij verzocht, met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van databestanden van de geplande vertrektijden, gerealiseerde vertrektijden, geplande aankomsttijden, gerealiseerde aankomsttijden etc, per passagierstrein. Zij deed dit verzoek aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, dus niet aan ProRail B .V. De staatssecretaris wees het verzoek af, omdat ProRail volgens haar niet onder haar verantwoordelijkheid werkzaam is.
RTL ging van die weigering in beroep bij de Rechtbank Amsterdam. De rechtbank stelde voorop, dat ProRail zelf geen bestuursorgaan is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Vervolgens was het de vraag, of ProRail een instelling, dienst of bedrijf is, dat werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris. Volgens art. 3, eerste lid van de Wob moet een bestuursorgaan immers niet alleen informatie die bij dat bestuursorgaan zelf aanwezig is openbaar maken, maar ook informatie van instellingen, diensten of bedrijven die werkzaam zijn onder haar verantwoordelijkheid.

De rechtbank overwoog dat uit de toepasselijke regelgeving, een “beheerconcessie” en uit de statuten van ProRail niet was gebleken dat ProRail zich bij haar werkzaamheden moest richten naar opdrachten van de staatssecretaris of dat daaruit volgde dat de staatssecretaris bevoegd was enige andere aanwijzing aan ProRail te geven. Directe aanwijzingsbevoegdheid was er dus niet. Maar de rechtbank overwoog verder, dat de staatssecretaris aan aantal publieke taken aan ProRail had toebedeeld, dat de Staat der Nederlanden enig aandeelhouder is van ProRail, en dat ProRail grotendeels uit publieke middelen wordt gefinancierd. Verder overwoog de rechtbank dat ProRail jegens de staatssecretaris een informatieplicht had, en dat de staatssecretaris beschikt over een stelsel van sturings- en handhavingsinstrumenten als ProRail de verplichtingen uit de beheerconcessie niet nakomt.
In verband met dat hele samenstelsel moest ProRail volgens de rechtbank als een bedrijf dat onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris werkt worden aangemerkt. Dus had de staatssecretaris de informatie bij ProRail moeten opvragen en vervolgens zelf moeten beoordelen of die informatie op grond van de Wob moest worden afgegeven, volgens de rechtbank. De rechtbank had daarom de weigering van de staatssecretaris vernietigd.

De staatssecretaris legde zich daar niet bij neer. Zij vroeg om een uitspraak van de Raad van State. Die uitspraak kwam er op 14 mei 2014 (nummer 201307084/1/A3).

De Raad van State stelt voorop, onder verwijzing naar een uitspraak van 26 november 2003, dat voor het antwoord op de vraag of een instelling, dienst of bedrijf dat zelf geen bestuursorgaan is, werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend is in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan die instelling, dienst of bedrijf en in hoeverre die instelling, dienst of bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van dat bestuursorgaan. Dat kan worden afgeleid door bijvoorbeeld de statuten, of een door het bestuursorgaan en de instelling, dienst of bedrijf gesloten overeenkomst, aldus de Raad van State.

Daarna stelt de Raad van State vast dat ProRail een privaatrechtelijke rechtspersoon is en dat ProRail zelf geen bestuursorgaan is. De Raad van State stelt vast dat ProRail ieder kwartaal over de uitvoering van haar beheerconcessie aan de minister moet rapporteren. De minister kan controleren of ProRail haar taken goed uitvoert en kan bij niet naleving van de voorwaarden uit de concessie op grond van de Spoorwegwet een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom opleggen.

Verder is de Staat der Nederlander enig aandeelhouder van ProRail en kan de Staat vanuit die hoedanigheid toezicht houden op financiële reilen en zeilen van ProRail. ProRail wordt inderdaad vanuit publieke middelen gefinancierd; ook langs die weg heeft de minister mogelijkheden om ProRail te controleren.

De Raad van State wijst naar zijn eerdere uitspraak van 11 december 2013 waarin is vastgesteld dat als een bestuursorgaan uit hoofde van zijn aandeelhouderschap bevoegdheden heeft met betrekking tot de financiën, dat nog niet betekent dat het bestuursorgaan zeggenschap heeft over de uitvoering van de werkzaamheden van de instelling, dienst of bedrijf. Het feit dat ProRail financieel afhankelijk is van subsidies maakt dat dat niet anders, aldus de Raad van State.

Anders dan de rechtbank vindt de Raad van State dat uit het hele stelsel van controle en toezicht toch niet voortvloeit dat ProRail zich bij haar werkzaamheden heeft te richten naar opdrachten van de staatssecretaris of dat daaruit volgt dat de staatsecretaris bevoegd is enige andere aanwijzing aan ProRail te geven.

Om die reden valt de gevraagde informatie, anders dan de rechtbank had beslist, volgens de Raad van State niet onder de werking van de Wob. De uitspraak van de rechtbank wordt daarom vernietigd.
De Raad van State beslist de zaak verder zelf en besluit dat het beroep van RTL tegen de afwijzing van de staatssecretaris, ongegrond wordt verklaard.

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat er heel wat aan de hand moet zijn voordat een private onderneming geacht wordt onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan te werken. Dat het bestuursorgaan enig aandeelhouder is, is onvoldoende. Dat het bestuursorgaan de werkzaamheden grotendeels (of misschien wel geheel?) financiert en uit dien hoofde de mogelijkheid heeft om de financiën grondig te controleren, is eveneens onvoldoende. Ook de omstandigheid dat het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft om de taakuitoefening af te dwingen met bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden is onvoldoende. Er moet uit statuten, een overeenkomst of ergens anders een duidelijke bevoegdheid van het bestuursorgaan zijn af te leiden, om het bedrijf een directe aanwijzing te geven over de uitvoering van zijn werkzaamheden. Bestaat die bevoegdheid niet, dan is er geen sprake van werkzaamheden over verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en dan is de Wob dus niet van toepassing.

Deze uitspraak was toegespitst op ProRail B.V., een private onderneming. De Raad van State spreekt echter in de uitspraak ook steeds over “dienst of instelling”. Het enkele feit dat het om een private besloten vennootschap ging, was dus kennelijk niet doorslaggevend. Uit de uitspraak van de Raad van State blijkt, dat vooral de zeggenschap van het bestuursorgaan ten aanzien van het bedrijf, de dienst of instelling, van groot belang is om te beoordelen of de Wob van toepassing is.

Meer informatie over dit onderwerp is te verkrijgen bij Maarten Baneke, Thijs Liebregts
en Kristy Tilleman.