1. Home
  2. Kennis
  3. Artikelen
  4. Raad van State scherpt voorwaarden voor extern salderen aan

Raad van State scherpt voorwaarden voor extern salderen aan

Op 24 november 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in een uitvoerige uitspraak over het project "Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat" (ECLI:NL:RVS:2021:2627) nader uiteengezet aan welke voorwaarden externe saldering moet voldoen.
Leestijd 
Auteur artikel Bart de Haan
Gepubliceerd 25 november 2021
Laatst gewijzigd 25 november 2021
 

Inleiding

De Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat (GOL) heeft betrekking op (de weerszijden van) de A59 vanaf Waalwijk tot aan het Ei van Drunen en voorziet in een groot aantal ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving en om een veilige en bereikbare regio te realiseren. Ten behoeve van de GOL zijn twee inpassingsplannen (PIP GOL Oost en PIP GOL West) vastgesteld, verkeersbesluiten genomen en een natuurvergunning verleend. Tegen deze gecoördineerd voorbereide besluiten is beroep aangetekend bij de Afdeling.

Ten behoeve van de GOL is een passende beoordeling opgesteld, waarin uiteengezet is dat stikstofdepositie in de aanlegfase wordt gereduceerd door bij wijze van mitigerende maatregel Stage IV-materieel (emissiearmer materieel) in te zetten. Omdat in de aanlegfase ondanks de inzet van Stage IV-materieel nog steeds sprake is van een toename van stikstofdepositie, wordt ook extern gesaldeerd met een agrarisch bedrijf. De uitstoot in de gebruiksfase is voornamelijk afkomstig van vervoersbewegingen waartoe de GOL zal leiden en veroorzaakt een toename van stikstofdepositie in twee stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden: "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" en "Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek". In de passende beoordeling is beschreven dat uit een berekening met AERIUS Calculator volgt dat de toename van stikstofdepositie op relevante hexagonen in de gebruiksfase door extern te salderen volledig wordt opgelost. De toepassing van de mitigerende maatregelen is voorgeschreven in de twee PIP’s.

Afkapgrens 5 kilometer

De Afdeling oordeelt vervolgens allereerst onder verwijzing naar de ViA15-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:105) dat de Areriusberekening niet voldoet, omdat gebruik is gemaakt van de zgn. afkapgrens van 5 kilometer (r.o.24 – 24.3). Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting bespreekt de Afdeling vervolgens toch de overige beroepsgronden.

Beëindiging agrarisch bedrijf: mitigerende maatregel of instandhoudingsmaatregel/passende maatregel

Appellanten stellen dat ten onrechte extern is gesaldeerd met het agrarische bedrijf. Zij stellen dat de beëindiging van het agrarische bedrijf op zichzelf al nodig is om te kunnen voldoen aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, omdat het Natura 2000-gebied "Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" een wat stikstof betreft overbelast gebied is. De Afdeling overweegt echter dat de algemene opgave om de te hoge stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden terug te brengen moet worden onderscheiden van de besluitvorming over individuele plannen en projecten die tot stikstofdepositie leiden:

“Voor individuele plannen en projecten die significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen hebben, geldt dat deze uitsluitend kunnen worden vastgesteld als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan of het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. In die passende beoordeling mogen de verwachte voordelen van mitigerende maatregelen - dat zijn maatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan voortvloeien te voorkomen of te verminderen - worden betrokken, mits die voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Hieruit kan niet worden afgeleid dat mitigerende maatregelen, zoals extern salderen, alleen in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als die leiden tot of bijdragen aan de verbetering of het herstel van het Natura 2000-gebied. Reductie van de depositie na toepassing van extern salderen is op zich geen voorwaarde om extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling te betrekken.

 Dat, zoals de omwonenden en VGNB stellen, 50% reductie van stikstofdepositie noodzakelijk is om op termijn de instandhoudingsdoelen te behalen, ligt in deze procedure, gelet op het hiervoor weergegeven toetsingskader voor toestemmingverlening voor individuele plannen en projecten, niet ter beoordeling voor (vergelijk de uitspraak Logistiek Park Moerdijk, 201606653/2/R2).”

De Afdeling concludeert vervolgens wel dat beëindiging van het agrarische bedrijf een maatregel is die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. De Afdeling overweegt dan:  

“30.4.  De beëindiging van het saldogevende bedrijf door aankoop en intrekking van de vergunning is een maatregel die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Uit overweging 13-13.8 van de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 volgt - kort gezegd - dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien dient de maatregel verbonden te zijn aan het plan of project. Vergelijk de uitspraak Logistiek Park Moerdijk, ECLI:NL:RVS:2020:2318.

De Afdeling stelt voorop dat provinciale staten bij de vaststelling van het bestreden besluit niet hebben bezien of de beëindiging van het saldogevende bedrijf, gelet op het hiervoor geschetste kader, in dit geval als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken. Zij hebben met hun stelling dat de intrekking van de vergunning voor het agrarische bedrijf aan de [locatie 1] niet de enige maatregel is die kan worden getroffen, onvoldoende gemotiveerd dat de desbetreffende maatregel in dit geval als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken. Pas ter zitting hebben provinciale staten aangegeven dat andere maatregelen worden getroffen om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken dan de aankoop van het saldogevende bedrijf en de intrekking van de vergunning van dat bedrijf. In dat verband hebben zij gewezen op maatregelen die in het "Beheerplan Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen" (hierna: het beheerplan) zijn opgenomen en toegelicht dat daarnaast bijvoorbeeld in de provincie Noord-Brabant extra emissie-eisen voor stallen worden ingevoerd en dat, wanneer gebruik wordt gemaakt van extern salderen, 30% van het saldo van de saldogever wordt afgeroomd.

30.5.  Voor het Natura 2000-gebied de Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen, zijn voor diverse voor stikstof gevoelige habitattypen behouddoelstellingen vastgesteld. Ter plaatse van die habitattypen veroorzaakt het saldogevende bedrijf stikstofdepositie en zal ook de verwezenlijking van de GOL tot stikstofdepositie leiden. Voor het realiseren van de behouddoelstellingen is blijkens paragraaf 4.3 van de beheerplannen een daling van de huidige stikstofdepositie nodig. Dat betekent dat in dit geval inzichtelijk moet worden gemaakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000 gebied kan worden gerealiseerd. In dit geval hebben provinciale staten echter met de verwijzing naar het beheerplan naar het oordeel van de Afdeling dat inzicht niet geboden. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in paragraaf 4.3 van het beheerplan geen enkele concrete maatregel wordt aangegeven gericht op die stikstofdepositie. Verwezen wordt naar vaststaand landelijk beleid en provinciaal beleid gericht op de beperking van emissie van nieuwe stallen en op mogelijk in de toekomst te sluiten convenanten over het verbinden van extra eisen aan bestaande stallen. Ook met de enkele stelling dat in de provincie Noord Brabant extra emissie eisen aan stallen worden gesteld en dat 30% afroming plaats vindt bij vergunningverlening op basis van extern salderen, is onvoldoende inzicht gegeven dat de daling op andere wijze kan worden gerealiseerd.”

Conclusie en aanbeveling

Kortom, om de intrekking van een vergunning voor een agrarisch bedrijf als mitigerende maatregel te mogen inzetten, zal gemotiveerd moeten worden dat de verbeterdoelstelling, namelijk daling van stikstofdepositie, niet alleen met de intrekking van de vergunning, maar ook met andere maatregelen kan worden gerealiseerd. Deze maatregelen zullen concreet moeten zijn. Met de verwijzing naar het beheerplan en landelijk en provinciaal beleid is onvoldoende inzicht geboden dat de daling van stikstofdepositie kan (en zal) worden gerealiseerd.

Met deze uitspraak borduurt de Afdeling voort op de uitspraak inzake Logtsebaan (ECLI:NL:RVS:2021:71), waarin de conclusie is getrokken dat de intrekking van een natuurvergunning kwalificeert als een passende maatregel – en verplicht is – als intrekking van een natuurvergunning de enige te treffen maatregel is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In zo’n geval zal intrekking van de natuurvergunning dus niet als mitigerende maatregel kunnen worden betrokken in een passende beoordeling. Als er naast intrekking van de natuurvergunning andere concrete maatregelen zijn om het behoud van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied te borgen of een verbeter- of hersteldoelstelling te realiseren, dan mag intrekking van de natuurvergunning in de passende beoordeling worden betrokken, mits inzichtelijk wordt gemaakt om welke andere concrete maatregelen het gaat en dat met die maatregelen de doelstelling (zoals een daling van stikstofdepositie) ook daadwerkelijk kan worden gerealiseerd. Als in het beheerplan voor een Natura 2000-gebied echter geen concrete passende maatregelen zijn beschreven (zoals in deze zaak aan de orde was), is de vraag of het verlangde inzicht wel kan worden geboden.

Heeft u vragen? Neem contact op met Bart de Haan