Rondvaarten zijn diensten in de zin van de Dienstenrichtlijn

In een arrest van 1 oktober 2015 heeft het Hof van Justitie (HvJ) geoordeeld dat rondvaarten diensten zijn in de zin van de Dienstenrichtlijn. Vervolgens heeft het HvJ de vergunningvoorwaarden voor rondvaarten van de gemeente Amsterdam zoals die zijn vastgelegd in de Verordening op het binnenwater 2010 aan de Dienstenrichtlijn getoetst en vastgesteld dat deze niet richtlijnconform zijn vanwege het onvoorwaardelijke karakter van de verleende vergunningen.

De casus

Amstelboats vroeg bij de gemeente Amsterdam een exploitatievergunning aan voor passagiersvervoer. Amstelboats wilde met een elektrisch aangedreven boot in Amsterdam tegen betaling passagiers over het water rondleiden, bijvoorbeeld als bedrijfsuitje of ter viering van een feestelijke gelegenheid. De gemeente Amsterdam weigerde de vergunning. De vergunning was aangevraagd buiten de vergunningronde. Daarnaast vormde de dienst die Amstelboats wilde aanbieden geen bijzonder initiatief. Daarnaast was het vervoersconcept evenmin innovatief. Het door Amstelboats tegen de weigering gemaakte bezwaar werd verworpen. Het hiertegen gerichte beroep werd door de rechtbank Amsterdam verworpen. Daarop stelde Amstelboats hoger beroep in bij de Raad van State. Die schorste de behandeling en stelde prejudiciële vragen aan het HvJ.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

1. Toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn

De Raad van State vroeg zich af of de Dienstenrichtlijn wel van toepassing was, omdat de kwestie betrekking leek te hebben op een zuivere interne situatie. Amstelboats is een Nederlandse dienstverlener en de klanten zouden voornamelijk Nederlanders zijn. Daarnaast hadden buitenlandse dienstverleners niet te kennen gegeven vergelijkbare diensten te willen aanbieden. Het HvJ oordeelt dat van een zuiver interne situatie geen sprake is. Ook burgers uit andere lidstaten zouden immers van de diensten van Amstelboats  gebruik kunnen maken. Bovendien vormden de Amsterdamse vergunningsvoorwaarden ook een belemmering voor dienstverleners uit andere lidstaten.

2. Diensten op het gebied van vervoer

In de Dienstenrichtlijn is expliciet bepaald dat vervoersdiensten met inbegrip van stadsvervoer, taxi's, ambulances en havendiensten zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn. De vraag was derhalve of het vervoer per rondvaartboot dat Amstelboats wilde aanbieden een dergelijke vervoersdienst is. Volgens het HvJ is dat niet het geval. Voor de vraag wat onder het begrip "diensten op het gebied van vervoer" moet worden begrepen, moet niet enkel worden gekeken naar de bewoordingen, maar ook naar de context van het door de Dienstenrichtlijn ingevoerde stelsel en het doel en opzet ervan. Het HvJ stelt allereerst vast dat vervoer over water een vervoersdienst is. De in de Dienstenrichtlijn gemaakte uitzondering ziet evenwel met name op stadsvervoersdiensten. Hieruit leidt het HvJ af dat niet elke dienst die er toe strekt een verplaatsing over binnenwateren te verzekeren, automatisch als een vervoersdienst in de zin van de Dienstenrichtlijn moet worden aangemerkt. Een dienst kan naast vervoer immers meerdere andere bestanddelen bevatten die een economisch aspect vertonen dat onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt. In die situatie moet voor de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn onderzocht worden wat het hoofdbestanddeel is. In verband hiermee wijst het HvJ erop dat ook diensten op het gebied van toerisme onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen. Hoewel de nationale rechter moet onderzoeken wat het hoofdbestanddeel is van de dienst die Amstelboats wilde bieden, meent het HvJ de Raad van State op weg te moeten helpen. Volgens het HvJ volgt uit de beschikbare feiten dat de dienst die Amstelboats aanbieden niet zo zeer bestaat uit het vervoeren van personen van A naar B. Het is veeleer de bedoeling een plezierige en feestelijke bijeenkomst te bieden. In die situatie is vervoer niet het hoofdbestanddeel zodat de Dienstenrichtlijn bijgevolg wel van toepassing is.

3. Duur van de vergunningen

De vergunningen die de gemeente Amsterdam had verstrekt waren van onbepaalde duur. Hoewel vergunningen in beginsel van onbepaalde duur moeten zijn, bepaalt de Dienstenrichtlijn dat schaarse vergunningen niet voor onbepaalde duur mogen worden verleend. De vraag was of van dit voorschrift op grond van dwingende redenen van algemeen belang afgeweken mag worden. Het HvJ is onverbiddelijk. Aan de bevoegde nationale instanties komt geen beoordelingsbevoegdheid toe. Schaarse vergunningen mogen dus niet van onbepaalde duur zijn.

Commentaar

Het onderhavige arrest laat zien dat de Dienstenrichtlijn geen papieren tijger is. Overheden moeten in het kader van hun vergunningenbeleid uitdrukkelijk met deze richtlijn rekening houden. Wat opvalt is het ruime toepassingsgebied. Er moet niet te snel worden aangenomen dat er sprake is van een interne situatie. Ook als de diensten kunnen worden afgenomen door gebruikers uit andere lidstaten en dienstverleners uit deze lidstaten belemmerd worden door de vergunningsvoorwaarden is de Dienstenrichtlijn van toepassing. Verder valt op dat de uitzonderingen op de Dienstenrichtlijn niet te letterlijk moeten worden genomen. Er moet gekeken worden wat de dienst in hoofdzaak behelst. Dankzij de Dienstenrichtlijn kunnen overheden bepaalde markten niet op slot zetten door het verlenen van schaarse vergunningen voor onbepaalde tijd. Dit is in het voordeel van de consument.