Staatssteun en bedrijfsverplaatsing

In een uitspraak van 6 juni 2012 kwam de Raad van State tot de conclusie dat de schadeloosstelling die Rijkswaterstaat aan een onderneming betaalt voor een gedwongen bedrijfsverplaatsing in beginsel geen staatssteun oplevert. Echter, dit laat volgens de Raad van State onverlet dat concrete omstandigheden met betrekking tot de schadeloosstelling ertoe kunnen bijdragen dat staatssteun desondanks niet kan worden uitgesloten.

De casus
Rijkswaterstaat is van plan om van het in de Limburgse gemeente Maasgouw gelegen Lateraalkanaal-west een retentiegebied (onderdeel van het project Maaswerken) te maken. In het retentiegebied kan bij hoogwater water tijdelijk water worden opgeslagen met als doel stroomafwaarts gelegen gebieden te vrijwaren van overstromingen. Probleem was echter dat in het aan te leggen retentiegebied een agrarisch bedrijf gelegen was. Daarom kwamen Rijkswaterstaat en de agrariër overeen dat het bedrijf tegen betaling van een schadeloosstelling zou worden verplaatst.

Ten einde het retentiegebied te kunnen aanleggen, moest de gemeente Maasgouw het bestemmingsplan aanpassen. Tegen dit bestemmingsplan werd door belanghebbenden bezwaar gemaakt. Een van de argumenten was dat het bestemmingsplan financieel niet haalbaar zou zijn, omdat de schadeloosstelling die de agrariër van Rijkswaterstaat zou ontvangen, staatssteun zou zijn.

Het oordeel van de Raad van State
De Raad van State achtte het aannemelijk dat door de aanleg van het retentiegebied de belangen van de agrariër  in negatieve zin zouden worden geraakt. In dat licht achtte de Afdeling het in beginsel niet in strijd met de staatssteunregels dat de agrariër daartoe een schadeloosstelling van Rijkswaterstaat zou ontvangen. De gemeente Maasgouw had zonder enige motivering gesteld dat de schadeloosstelling die Rijkswaterstaat de agrariër zou gaan betalen, geen staatssteun was. Dat is volgens de Raad van State te kort door de bocht. Het was voor de Raad van State immers niet duidelijk of het gehele door Rijkswaterstaat te betalen bedrag als schadeloosstelling moest worden aangemerkt. Ook was niet duidelijk of de schadeloosstelling door onafhankelijke taxateurs was vastgesteld. Dit betekent dat niet uitgesloten kon worden dat de Rijkswaterstaat aan de agrariër te betalen schadeloosstelling toch onrechtmatige staatssteun kan zijn. Aangezien de agrariër zonder schadeloosstelling zijn bedrijf niet zou verplaatsen, stond volgens de Raad van State de financiële haalbaarheid van het bestemmingsplan niet vast. Door middel van de bestuurlijke lus, werd de gemeente Maasgouw in staat gesteld aan te tonen dat de schadeloosstelling geen staatssteun vormt.

Commentaar
De onderhavige uitspraak is met name interessant vanwege het oordeel over de schadeloosstelling van de agrariër in het licht van de staatssteuregels.

Staatsteun en schadeloosstelling
De Raad van State lijkt wel heel gemakkelijk te oordelen dat schadeloosstelling in beginsel niet in strijd is met de staatssteunregels. Dat is toch echt te kort door de bocht. De Europese Commissie stelt zich op het standpunt (zie bijvoorbeeld staatssteunzaak N 304/2003) dat een (gedeeltelijke) schadevergoeding doorgaans geen selectief voordeel meebrengt voor de begunstigde onderneming voor zover zij (i) louter dient ter compensatie van schade ten gevolge van een overheidsingrijpen, waarbij (ii) de schadevergoeding het directe resultaat is van dit overheidsingrijpen en (iii) de schadevergoeding bepaald wordt op grond van een algemene schadevergoedingsregeling die rechtstreeks gebaseerd is op het door de rechter erkende grondwettelijke eigendomsrecht.

Een volledige schadevergoeding wordt in dergelijke gevallen echter ook als staatssteun aangemerkt op basis van het beginsel van “egalité devant les charges publiques”. Dit houdt in dat een gedeelte van het risico van rechtmatig overheidsoptreden door de onderneming moet worden gedragen. Dit is slechts anders indien de overheid op basis van een generieke regeling verplicht wordt om tot volledige schadeloosstelling over te gaan. In Nederland kan de overheid op grond van de Onteigeningswet de volledige schade compenseren die een onderneming lijdt als gevolg van de gedwongen onteigening.

Het is echter niet voldoende dat de schadeberekening plaatsvindt op basis van een generieke nationale regeling. De Europese Commissie (zie bijvoorbeeld staatssteunzaak N 159/2004) is namelijk van mening dat compensatie die ondernemingen ontvangen omdat zij vrijwillig deelnemen aan overheidsmaatregelen als staatssteun moet worden aangemerkt. Hiermee is niet gezegd dat een onderneming geen minnelijke regeling met de overheid mag treffen over de schadeloosstelling. Dit blijkt bijvoorbeeld uit staatssteunzaak N 209/2008. Waar het op neerkomt is dat de begunstigde onderneming (door de rechtmatig handelende overheid) gedwongen kan worden om mee te werken aan de overheidsmaatregel (die de schade veroorzaakt). Kortom, volledige schadevergoeding is mogelijk als een spreekwoordelijk Zwaard van Damocles boven de overheid (verplichting tot betaling volledige schade), alsmede de onderneming (verplichting tot meewerken aan overheidsmaatregelen) hangt.

Geheel ter zijde kan nog worden opgemerkt dat los van de Onteigeningswet, volledige schadeloosstelling voor verplaatsing van landbouwbedrijfsgebouwen mogelijk kan profiteren van de Groepsvrijstelling staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren. Er is dan weliswaar sprake van staatssteun, maar de maatregel hoeft in voorkomend geval niet bij de Commissie te worden gemeld. In het kader van de uitbreiding van de haven van Antwerpen (staatssteunzaak XA 122/09), werd van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

Conclusie
Dan tot slot terug naar de onderhavige zaak. Hing het zwaard boven Rijkswaterstaat en de agrariër? Er lag in ieder geval een tracébesluit (waar de Raad van State in 2003 als een uitspraak over deed) en een bestemmingsplan. Een deel van het project Maaswerken is bovendien inmiddels al uitgevoerd. Er lijkt daarom sprake van een onomkeerbaar proces dat uiteindelijk zou hebben geleid tot onteigening als de agrariër niet vrijwillig had meewerkt. En de hoogte van de schadeloosstelling? De gemeente Maasgouw heeft ook al een externe deskundige naar de berekening van de schadeloosstelling laten kijken. Deze deskundige heeft vastgesteld dat de schadeloosstelling in overeenstemming met de Onteigeningswet is vastgesteld. Aangenomen mag worden dat het staatssteunprobleem is opgelost.