Verkoop van grond: openbare verkoop levert niet noodzakelijkerwijs een marktconforme prijs op

In een arrest van 16 juli 2015 heeft het Hof van Justitie (Hof) geoordeeld dat de openbare verkoop van een perceel grond niet noodzakelijkerwijs een marktconforme prijs oplevert. Bijzondere omstandigheden kunnen meebrengen dat rekening wordt gehouden met andere factoren dan de prijs.

De casus

Bodenverwertungs- und verwaltungs GmbH (BVVG) is een Duitse overheidsonderneming die onder andere de wettelijke taak heeft om voor land- en bosbouwdoeleinden gebruikte percelen en gebouwen van de staat te privatiseren. In het onderhavige geval wilde BVVG een perceel grond van ongeveer 2,6 hectare gelegen in de Duitse Landkreis Jerichower Land verkopen en organiseerde daartoe een openbare inschrijving. Nadat het echtpaar Erbs met 29.000 EUR het hoogste bod had uitgebracht, sloot BVVG met hen een koopovereenkomst. Tot een overdracht van het perceel kwam het niet omdat de Landkreis Jerichower Land de op grond van het Grundstückverkehrsgesetz (de Duitse wet op het agrarisch grondverkeer) vereiste toestemming weigerde. Reden voor de weigering was dat het bod van het echtpaar Erbs in geen verhouding zou staan tot de waarde van het perceel. Het bod was volgens twee taxaties namelijk meer dan 50% hoger dan de “verkeerswaarde van het [betrokken] perceel als landbouwgrond”.

De gedachte achter de door het Grundstückverkehrsgesetzt vereiste toestemming is dat verkoop van landbouwgrond aan niet-professionele landbouwers – zoals het echtpaar Erbst – ongunstige gevolgen kan hebben voor de landbouwbedrijven. In het geval de prijzen van nog beschikbare percelen landbouwgrond extreem zouden stijgen, kunnen landbouwers die ter uitbreiding van hun bedrijf een perceel nodig hebben, dit hierdoor niet langer verwerven.

Het echtpaar Erbs startte een procedure tegen het besluit van de Landkreis Jerichower Land. In deze procedure rijst de vraag of er sprake is van staatssteun als BVVG de grond verkoopt aan een professionele landbouwer voor een lager bedrag dan tijdens de openbare inschrijving geboden.

Oordeel van het Hof

Het Hof wijst erop dat met betrekking tot de verkoop door de overheid van onroerende zaken aan een onderneming of een particulier die een economische activiteit uitoefent zoals land- of bosbouw, een dergelijke verkoop elementen van overheidssteun kan bevatten. Dit kan met name het geval zijn wanneer niet wordt verkocht tegen de marktprijs, dat wil zeggen, tegen de prijs die een particuliere investeerder onder normale mededingingsomstandigheden had kunnen vaststellen (het zogenaamde ‘market economy investor principle’ of ‘MEIP’).

Het Hof wijst erop dat er diverse methoden zijn om de marktwaarde vast te stellen. Zo kan de overheid rekenregels invoeren. Dergelijke rekenregels zijn ingevolge het Seydaland arrest toelaatbaar mits de overeenkomstig deze regels vastgestelde prijs de marktwaarde zo dicht mogelijk benadert. Daarnaast kunnen, gelet op  de Mededeling verkoop van grond en gebouwen, het beste bod of een taxatie eveneens een marktconforme prijs opleveren. Daarnaast zijn er volgens het Hof echter ook andere methoden denkbaar die tot een vergelijkbare uitkomst leiden.

Indien de overheid met betrekking tot de verkoop van een onroerende zaak overgaat tot een open, transparante en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedure, mag worden vermoed dat de marktprijs overeenkomt met het hoogste bod. Wel moet worden nagegaan of (i) het bod bindend en geloofwaardig is en (ii) of er geen gronden zijn om rekening te houden met andere economische factoren dan de prijs. Controle van de marktprijs door deskundigen is overigens niet vereist. Een en ander laat onverlet dat onder bijzondere omstandigheden de methode van verkoop tegen het beste bod niet resulteert in een prijs die overeenkomt met de marktwaarde van de onroerende zaak in kwestie. In die situatie is het gerechtvaardigd rekening te houden met andere factoren dan de prijs. Dat zou met name het geval kunnen zijn wanneer het hoogste bod wegens zijn “kennelijk speculatieve aard” duidelijk hoger blijkt te liggen dan zowel iedere andere in het kader van de openbare aanbesteding geboden prijs als de getaxeerde marktwaarde. Onder dergelijke omstandigheden is de methode van de verkoop tegen het beste bod niet geschikt  om de marktwaarde van het betrokken perceel weer te geven.

De nationale rechter moet dus beoordelen of het hoogste bod overeenkomt met de marktwaarde van het betrokken perceel, dan wel of rekening dient te worden gehouden met andere factoren dan de prijs. Hierbij zullen wel alle feitelijke omstandigheden, waaronder de wijze waarop de aanbestedingsprocedure is verlopen, moeten worden meegewogen. Wordt gebruik gemaakt van een taxatie, dan zal moeten worden nagegaan of aan deze methode een actualisatiemechanisme is verbonden dat rekening houdt met de ontwikkeling van de marktprijzen, opdat de gegeven taxatie de “actuele marktwaarde zo precies mogelijk nadert”.

Duitsland is van mening dat het doel van het Grundstückverkehrsgesetzt, namelijk te zorgen dat professionele landbouwers voor de verwerving van nieuwe percelen geen kosten hoeven te maken die de levensvatbaarheid van hun bedrijf in gevaar kunnen brengen staat, afwijking van het hoogste bod rechtvaardigt. Het Hof wijst er echter op dat een dergelijke doelstelling alleen niet volstaat om een maatregel bij voorbaat te doen ontsnappen aan de kwalificatie “staatssteun” in de zin van de staatssteunregels. Het is vaste rechtspraak dat de redenen of doelstellingen van een maatregel niet relevant zijn voor de vraag of een maatregel kwalificeert als staatssteun. Er wordt uitsluitend naar de gevolgen gekeken.

Commentaar

Verkoop van grond en gebouwen door de overheid blijft een terugkerend thema. Het is vooral de waardering die vaak vragen oproept en dan met name of de overheid heeft gehandeld als marktinvesteerder. De onderhavige zaak laat weer eens zien dat het lang niet altijd eenvoudig is de MEIP-test toe te passen. Het lijkt zo voor hand te liggen: het hoogste bod gedaan tijdens een openbare inschrijving weerspiegelt de marktwaarde van de te verkopen onroerende zaak. Er kunnen evenwel omstandigheden zijn die meebrengen dat dit niet het geval is. Een van deze omstandigheden is de “kennelijk speculatieve aard” van het beste bod. Een andere omstandigheid is dat de aan- en eventuele doorverkoop van grond niet los kan worden gezien van een totaal plan, bijvoorbeeld de realisatie van een VINEX-locatie.

Bedacht dient te worden dat MEIP-test niet noodzakelijkerwijs voorschrijft dat de overheid het hoogst haalbare rendement dient na te streven. Dit volgt uit het Bundesverband deutscher Banken arrest. In dit arrest oordeelde het Gerecht dat enkel relevant is of de begunstigde onderneming een voordeel heeft ontvangen dat deze anders niet zou hebben kunnen verkrijgen en niet of de overheid elders een hoger rendement had kunnen krijgen.