Wanneer is sprake van een impliciete vrijstelling van het bestemmingsplan?

In een uitspraak van 21 februari 2018 oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een handhavingszaak over de stelling van burgemeester en wethouders van Wormerland dat zij niet bevoegd zijn om handhavend op te treden tegen vermeend met het bestemmingsplan strijdig gebruik, omdat er voor dat gebruik een impliciete vrijstelling van het bestemmingsplan zou zijn verleend.

Wat was er aan de hand?
Cargill exploiteert aan de Veerdijk in Wormer een cacaofabriek. Het bedrijfsterrein van Cargill grenst aan de achtertuinen van woningen aan de Zandweg in Wormer. Een van de bewoners verzoekt om handhavend optreden, omdat een deel van het bedrijfsterrein is bebouwd en wordt gebruikt ten behoeve van de cacaofabriek. Volgens deze bewoner is deze bebouwing en dit gebruik in strijd met de hindercategorie die op dat deel van het bedrijfsterrein is toegelaten op grond van het bestemmingsplan.

Burgemeester en wethouders stellen dat zij niet bevoegd zijn om op te treden tegen de bebouwing en het gebruik ervan als cacaofabriek, omdat daarvoor eerder impliciet een vrijstelling is verleend. Zij wijzen daarvoor naar een besluit van 13 november 2007. Toen is voor het vernieuwen en vergroten van de cacaofabriek een bouwvergunning en vrijstelling ex artikel 19 lid 2 WRO (oud) verleend. De vrijstelling van het bestemmingsplan hield verband met een overschrijding van het bouwvlak en de toegestane bouwhoogte. In het besluit was niets vermeld over het verlenen van vrijstelling voor het gebruik van gronden ten behoeve van de cacaofabriek.

Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank is het met burgemeester en wethouders eens. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 8 september 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AQ9919) dat als uit de aanvraag om een bouwvergunning zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van dat voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend, er aanleiding bestaat te oordelen dat het bevoegde bestuursorgaan moet worden geacht vrijstelling te hebben verleend van het gebruiksverbod. Volgens de rechtbank is die situatie hier aan de orde.

Het oordeel van de Afdeling
De bewoner stelt bij de Afdeling dat helemaal geen impliciete vrijstelling kan zijn verleend, omdat de verleende bouwvergunning niet ziet op de bouw van een fabriekshal op het deel van het terrein waar het hem om gaat (de zgn. Schipperlocatie). De Afdeling is het daarmee niet eens en oordeelt dat wel sprake is van een impliciete vrijstelling. Dit oordeel wordt gebaseerd op de volgende omstandigheden:

1. op het bij de vergunning behorende aanvraagformulier is aangekruist dat het gaat om het gedeeltelijk veranderen, oprichten en vergroten van de cacaofabriek en is ook aangegeven dat het mede gaat om het kadastrale perceel F 4058 (de Schipperlocatie);


2. er is een situatietekening waarop de begin-, tussen- en eindsituatie is weergegeven. Bij de eindsituatie is de fabriekshal op de Schipperlocatie ingetekend waarbij de woorden ‘boter’en ‘cacao’ zijn vermeld. Deze situatietekening behoort bij het besluit;


3. er is een bouwtekening, waarop een fabriekshal is ingetekend op de Schipperlocatie;


4. er is een advies van de afdeling VROM van de gemeente, waarin is vermeld dat het pand dat op de Schipperlocatie staat zal worden afgebroken omdat op het grondvlak een nieuw pand zal worden gebouwd. Uit dit advies blijkt dat het college er destijds vanuit is gegaan dat de bouw van de fabriekshal op de Schipperlocatie was aangevraagd;


5. er was een advies van de Stichting Welstandszorg dat mede ziet op bebouwing van de Schipperlocatie;


6. in de ruimtelijke onderbouwing was ten slotte vermeld dat op de Schipperlocatie de expeditie-activiteiten zouden worden geconcentreerd.

De Afdeling overweegt dat het feit dat in de ruimtelijke onderbouwing weinig aandacht is besteed aan de locatie onverlet laat dat uit de voorliggende gegevens voldoende volgt dat de verleende bouwvergunning mede ziet op de bouw van een fabriekshal en voor het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van die fabriekshal is daarom impliciet vrijstelling verleend. Ook de verwijzing naar een eerdere uitspraak van de rechtbank, waarin is geoordeeld dat uitsluitend vrijstelling is verleend voor de overschrijding van de bouwgrenzen en bouwhoogte en niet voor het gebruik van de gronden als cacaofabriek, kan de bewoner niet baten. De Afdeling stelt dat, daargelaten dat het om een planschadekwestie ging, in die uitspraak geen oordeel is gegeven over de vraag of een impliciete vrijstelling is verleend.

Observatie
Alles overziend waren er overweldigend veel stukken, waaruit bleek dat burgemeester en wethouders toestemming verleenden voor de bouw van de cacaofabriek op de Schipperlocatie. Het is echter niet zo dat alleen uit de bouwaanvraag het strijdig gebruik voortvloeide. Er was ook in het kader van de te verlenen vrijstelling aandacht voor de Schipperlocatie geweest, te weten in een advies van de afdeling VROM en de ruimtelijke onderbouwing. Is hier wel sprake van een impliciete vrijstelling (in de zin dat die alleen voortvloeit uit het bouwspoor)? Of is sprake van een omissie in de verleende vrijstelling die door de vingers wordt gezien?

Heeft u vragen over (omgevings)vergunningen of bestemmingsplannen? Neem dan contact op met Bart de Haan.