Zoeken
  1. Wat zijn de (spel)regels bij branchering van detailhandel

Wat zijn de (spel)regels bij branchering van detailhandel

In art. 3.1.2 lid 2 van het Bro is bepaald dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. Gemeenteraden moeten namelijk de mogelijkheid hebben om in het bestemmingsplan de vestiging van bepaalde branches van detailhandel te beperken of uit te sluiten. In dit artikel beantwoord ik de vraag waarop zij bij het toepassen van deze bepaling moeten letten.
Auteur artikelBart de Haan
Gepubliceerd29 mei 2018
Laatst gewijzigd29 mei 2018
Leestijd 

Ik begin met een uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1625).
In die zaak ging het om een eigenaar en exploitant van een supermarkt die opkwam tegen een bestemmingsplan, waarin voor een aantal percelen in de omgeving van zijn pand detailhandel mogelijk was gemaakt, zonder daar het gebruik als supermarkt uit te zonderen. Volgens de supermarkteigenaar had de gemeenteraad (gelet op het detailhandelsbeleid waarin de omgeving van zijn pand was aangeduid als winkelconcentratiegebied), branchebeperkingen moeten opnemen voor de andere percelen, omdat het afzien daarvan afbreuk zou doen aan de positie van het gebied als winkelconcentratiegebied.

De Afdeling overweegt dat het al dan niet vaststellen van regels met betrekking tot branchering behoort tot de beleidsruimte van de gemeenteraad en dat de supermarkteigenaar niet onderbouwd heeft dat van de vestiging van een andere vorm van detailhandel (dan de ten tijde van de vaststelling van het plan bestaande winkels) en van de vestiging van een supermarkt in het bijzonder zodanige gevolgen zijn te verwachten voor het winkelconcentratiegebied, dat de gemeenteraad in verband daarmee uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet had mogen afzien van het stellen van regels voor branchering. De omstandigheid dat verspreide bewinkeling op grond van het detailhandelsbeleid moet worden tegengegaan betekent op zichzelf niet dat branchering uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig is. Zeker als geen actief beleid wordt gevoerd voor het saneren van bestaande locaties buiten de winkelconcentratiegebieden.

Volgens de Afdeling heeft de gemeenteraad in redelijkheid kunnen afzien van het opnemen van brancheringsregels in het plan.

Indien de gemeenteraad overweegt om in een bestemmingsplan wel regels op te nemen met betrekking tot branches van detailhandel, dan is van belang dat het Hof van Justitie op 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44), een uitspraak heeft gedaan naar aanleiding van prejudiciële vragen in de procedure over het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’.

In die zaak werd op het woonplein in Appingedam (buiten het centrum) alleen omvangrijke detailhandel toegestaan zoals detailhandel in meubelen, keukens en bouwmaterialen. Daarmee werd reguliere detailhandel uitgesloten. Volgens de eigenaar van een winkelpand aan dat woonplein, die daar een schoenenwinkel zou willen vestigen, zou die branchebeperking in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn.

Het Hof van Justitie heeft in de uitspraak van 30 januari 2018 bepaald dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de activiteit bestaande in detailhandel in goederen. Detailhandel wordt in zoverre dus als een dienst beschouwd. Het Hof van Justitie oordeelt in de uitspraak ook dat de Dienstenrichtlijn zich niet verzet tegen voorschriften van een bestemmingsplan die de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van de gemeente verbieden, mits aan alle in artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn genoemde voorwaarden wordt voldaan. Het gaat dan om het discriminatieverbod en de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid.

Het hof van Justitie overweegt:

132.  Zoals volgt uit punt 129 van het onderhavige arrest, staat richtlijn 2006/123 er niet aan in de weg dat de  toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van de inachtneming van een dergelijke territoriale beperking, mits de in artikel 15, lid 3, genoemde voorwaarden inzake non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid vervuld zijn.
133. Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of zulks het geval is in het hoofdgeding.
134.  Niettemin volgt aangaande meer in het bijzonder de voorwaarde inzake noodzakelijkheid (…) dat het verbod in het hoofdgeding strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
135. Zoals de A-G (…) heeft opgemerkt, kan een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu (...) een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking als die in het hoofdgeding rechtvaardigt.”

Het Hof van Justitie neemt een voorschot op de uitspraak die de Afdeling nog moet doen door te overwegen dat bescherming van het stedelijk milieu (het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand aldaar) een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die branchering rechtvaardigt.

Indien een gemeenteraad ervoor zou willen kiezen om in een bestemmingsplan wel branches van detailhandel uit te zonderen in bepaalde gebieden, dan is het van belang dat de gemeenteraad de eisen waarnaar het Hof van Justitie heeft verwezen (het discriminatieverbod, de noodzakelijkheid en de evenredigheid) in acht neemt en dus in de toelichting op het bestemmingsplan motiveert dat aan de vereisten is voldaan.

Afsluiting
Het vaststellen van regels met betrekking tot branchering behoort tot de beleidsruimte van de gemeenteraad. Indien daarvan wordt afgezien, zal een appellant moeten onderbouwen dat branchering desalniettemin vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig is. De Afdeling zal aan de hand van die onderbouwing beoordelen of de gemeenteraad, gegeven de beleidsruimte, in redelijkheid van branchering heeft kunnen afzien. Indien de gemeenteraad van de beleidsruimte wel gebruik wil maken, dan zal hij – in de toelichting op het bestemmingsplan – moeten motiveren dat de gewenste branchering voldoet aan de eisen uit artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn, waarbij het erop lijkt dat de wens om het stedelijk milieu te beschermen kan worden aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang.