Varkens in nood-arrest
Op 14 januari 2021 is door het Hof van Justitie van de Europese Unie het Varkens in Nood-arrest gewezen (ECLI:EU:C:2021:7). Hierin heeft het Hof geoordeeld dat de voorwaarde in het Nederlandse bestuursrecht, dat in de voorbereidingsfase van een besluit een zienswijze moet zijn ingebracht om beroep in te kunnen stellen bij de rechter, niet aan belanghebbenden mag worden tegengeworpen die beroep instellen tegen besluiten die vallen onder artikel 6 van het Verdrag van Aarhus. Deze beperking is namelijk in strijd met artikel 9 lid 2 van het verdrag, die de toegang tot de rechter regelt. Tevens moeten niet-belanghebbenden beroep kunnen instellen als zij naar nationaal recht de mogelijkheid hebben gehad een zienswijze in te dienen.
Naar aanleiding van dit arrest heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) de zogenaamde ‘personenfuik’ van artikel 6:13 Awb buiten werking gesteld voor alle omgevingsrechtelijke zaken waarbij afdeling 3.4 Awb moet worden toegepast. Deze personenfuik beoogd belanghebbenden die geen zienswijze, bezwaar of administratief beroep hebben ingediend uit te sluiten van beroep bij de bestuursrechter. Voor deze ruimhartige uitzondering op de personenfuik is door de Afdeling gekozen vanwege het lastig te maken onderscheid tussen omgevingsrechtelijke besluiten die wel of niet onder de reikwijdte van het Aarhus-verdrag vallen. Het betekent dat zowel belanghebbenden die geen zienswijze naar voren hebben gebracht als niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingebracht of dat verschoonbaar niet hebben gedaan, toch toegang hebben tot de rechter.
Wetsvoorstel wijziging Awb
Omdat de Afdeling voor de toegang tot de rechter geen duidelijke afbakening kon maken tussen besluiten die wel of niet als Aarhus-besluiten zijn aan te merken, zag zij daarin een taak voor de wetgever om dit onderscheid neer te leggen in wetgeving.
Deze taak heeft de wetgever ingevuld door terinzagelegging voor internetconsultatie van een wijziging van de Awb (https://www.internetconsultatie.nl/awbvarkensinnood/b1). In het wetsvoorstel is bepaald dat artikel 6:13 Awb niet van toepassing is op besluiten met betrekking tot activiteiten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben. De besluiten waarvoor de personenfuik niet langer zal gelden worden opgenomen in een nieuwe bijlage bij de Awb genaamd ‘Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten’. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om besluiten waarvoor een milieueffectrapportage moet worden gemaakt, besluiten op aanvraag om een omgevingsvergunning voor een IPPC-installatie en besluiten om een vergunning of ontheffing krachtens de Wet natuurbescherming.
Ook wordt in artikel 3 een restcategorie opgenomen die “andere besluiten over activiteiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben” inhoudt. In de memorie van toelichting is hierover opgemerkt:
“De open categorie ‘andere besluiten over activiteiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben’ is opgenomen omdat met alleen de eerste en tweede categorie niet kan worden verzekerd dat dit wetsvoorstel alle Aarhus-besluiten dekt. Denk aan besluiten die normaal gesproken niet gauw aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, maar in bepaalde gevallen wel, en aan besluiten over nieuwe technieken of een nieuw soort ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving waarover in het kader van de mer-regelgeving of EU-regelgeving (nog) geen regels zijn gesteld. Ook kan niet uitgesloten worden dat door toekomstige ontwikkelingen in de jurisprudentie nog andere besluiten onder de werking van artikel 6 van het verdrag zullen vallen. Ook daarvoor is deze derde categorie bedoeld. Opname van deze categorie zorgt ervoor dat het toepassingsbereik van de regeling in dit wetsvoorstel voldoet aan artikel 6 van het verdrag; dit maakt de Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten toekomstbestendig.”
Om te beoordelen of een activiteit in een bepaald geval aanzienlijke milieueffecten heeft, moet worden bepaald aan de omstandigheden van het geval, waarbij moet worden gelet op de omvang en locatie van de activiteit en de ernst van de mogelijke effecten. Zo wordt volgens de wetgever in alle gevallen aan het Verdrag van Aarhus voldaan.
Daarnaast wordt aan artikel 7:1 Awb onderdeel h toegevoegd die luidt dat het indienen van een bezwaarschrift niet langer een vereiste is voor het instellen van beroep indien het gaat om een besluit, zoals omschreven in de Regeling.
Verder wordt artikel 8:1 Awb gewijzigd zodat niet-belanghebbenden beroep in kunnen stellen bij de rechter indien zij een zienswijze naar voren hebben kunnen brengen omtrent een besluit dat in de Regeling is omschreven. Daarbij geldt het vereiste dat daadwerkelijk een zienswijze naar voren is gebracht of dit niet is gebeurd, maar dit redelijkerwijs niet aan de betrokkene kan worden tegengeworpen.
Conclusie
Met de voorgestelde wetswijziging wordt de koers die de Afdeling noodzakelijkerwijs heeft ingezet naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest dus verder afgebakend en vertaald naar wetgeving.
Artikelen 1 en 2 van de Regeling geven concrete besluiten weer die niet onder de reikwijdte van de personenfuik van artikel 6:13 Awb vallen. Met de restcategorie in artikel 3 tast de wetgever die duidelijke afbakening echter weer aan. Indien deze bepaling standhoudt zal er in de praktijk bij de rechter waarschijnlijk veel gediscussieerd worden over de vraag of een besluit onder de restcategorie valt, omdat in dat geval 6:13 Awb niet aan de appellant kan worden tegengeworpen.
Meer informatie? Neem contact op met Bart de Haan.
