Wijziging handhavingsrechtspraak Raad van State

De Raad van State heeft zijn rechtspraak over handhavingsbeleid van overheden gewijzigd. Nieuw is, dat nu ook uitdrukkelijk rekening wordt gehouden met het handhavingsbeleid van (meestal) de gemeente. Nog meer dan voorheen wordt het dus van belang om een handhavingsbeleid te formuleren en dit ook daadwerkelijk uit te voeren. 

Handhaving is een beginselplicht van bestuursorganen. Het gedogen van schending van wettelijke regels moet uitzondering blijven. Hoewel deze uitzondering soms fors wordt opgerekt, komt het regelmatig voor dat bestuurders worden verrast door de strengheid waarmee de Raad van State de hoofdregel toepast. Een buurman die hinder heeft van een illegale situatie kan, mits hij direct belanghebbende is, het voor een overheid behoorlijk lastig maken om een niet-vergunde situatie of activiteit nog langer te gedogen. Bestuurders bevinden zich vaak tussen twee vuren; enerzijds de partij die al jarenlang zonder vergunning opereert of zijn vergunning regelmatig overtreedt en die het als een gewoonterecht beschouwt dat hij daarmee kan doorgaan en anderzijds de (soms nieuw aangekomen) buurman die eist dat de wet wordt nageleefd. In beginsel kiest de Raad van State dan voor de plicht tot handhaving.

De standaardoverweging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State daarover luidt:

“Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.”

De meest voorkomende reden om niet te handhaven is: concreet zicht op legalisatie. De Raad van State stelt zich jaar en dag tamelijk hoge eisen aan het onderdeel: concreet. Bij overtreding van vergunningen moet er sprake zijn van een ontvankelijke aanvraag tot wijziging van de vergunning, die op het eerste gezicht vergunbaar is. Bij overtreding van bestemmingplannen moet er op zijn minst een voorontwerp bestemmingsplan zijn waarmee de illegale situatie wordt gelegaliseerd, of een ontwerp van een afwijkingsbesluit. Het bestuursorgaan komt niet meer weg met: een voornemen tot legalisatie.

In zijn uitspraak van 5 oktober 2011 heeft de Raad van State zijn rechtspraak enigszins gewijzigd.
B&W van de gemeente Beesel weigerden om met handhaving op te treden tegen schendingen van de geluidvoorschriften door een café. B&W beriepen zich daarvoor op het “Handhavingsbeleidsplan milieu” dat in de gemeente gold. Dit handhavingsbeleidsplan hield, kort weergegeven, in dat nadat een overtreding was vastgesteld de exploitant van de inrichting per brief werd gesommeerd om maatregelen te nemen om herhaling van de overtreding te voorkomen. Voor een concrete maatregel werd dan een termijn gesteld. Als dan binnen één jaar hetzelfde voorschrift nogmaals werd overtreden, werd onmiddellijk een officieel voornemen tot handhaving kenbaar gemaakt, aldus het Handhavingsbeleidsplan.

De Raad van State overwoog daarover:

“De Afdeling ziet aanleiding haar rechtspraak inzake handhaving van wettelijke voorschriften te preciseren. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat belast is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.”

In het voorliggende geval onderzocht de Raad van State, of B&W van Beesel zich aan hun eigen beleid hadden gehouden. Dat was volgens de Raad van State niet zo. De exploitant had een waarschuwingsbrief gekregen maar had vervolgens binnen een jaar opnieuw een overtreding begaan. Daarom hadden B&W, volgens hun eigen beleid, daarop meteen moeten reageren met een formele aankondiging van bestuursdwang, aldus de Raad van State. Het besluit om af te zien van bestuursdwang werd dus vernietigd en B&W werd opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen. Daarbij verdient nog opmerking dat het feit dat het de tweede keer slechts ging om een tamelijk geringe overtreding van de geluidvoorschriften voor de Raad van State niet gold als een bijzondere omstandigheid die reden kan zijn om van handhaving af te zien.

Conclusie:
Beleid voeren!
Met deze nieuwe uitspraak wordt aan bestuurders wat meer ruimte gegeven om een eigen handhavingsbeleid in te vullen. Dat kan inhouden, dat de overtreder eerst informeel wordt gewaarschuwd voordat er een formeel voornemen tot handhaving wordt toegezonden.
De Raad van State eist dan wel, dat de bestuurders zich aan hun eigen handhavingsbeleid houden. Geringe overtredingen zijn geen bijzondere reden om van handhaving af te zien.

Voor nadere inlichtingen kan men zich wenden tot mr. Maarten Baneke