De Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) geeft aan iedereen het recht om bij een bestuursorgaan schriftelijk informatie op te vragen over bestuurlijke aangelegenheden. Daarvoor hoeft geen belang te worden aangetoond. Iedereen kan dus schriftelijke informatie opvragen, zonder dat daarbij hoeft te worden aangegeven waarom hij/zij een belang heeft bij die informatie. De beslissing van het bestuursorgaan op het verzoek is een beschikking als bedoeld in de Algemene wet Bestuursrecht. Die beschikking moet zo spoedig mogelijk worden genomen, en uiterlijk binnen vier weken vanaf de dag dat het verzoek is ontvangen. Die termijn kan één keer met vier weken worden verdaagd. Verder zijn er nog een paar andere uitstelmogelijkheden, maar daarvan moet het bestuursorgaan tijdig mededeling doen aan de aanvrager. Als het bestuursorgaan daarmee te laat is, kan de aanvrager het bestuursorgaan met een simpele brief in gebreke stellen. Beslist het bestuursorgaan daarna nog niet binnen twee weken, dan verbeurt het bestuursorgaan een dwangsom van € 20,- per dag gedurende de eerste veertien dagen, daarna € 20,- per dag de volgende veertien dagen en nog eens € 40 per dag de derde termijn van veertien dagen. De aanvrager hoeft niet aan te tonen dat hij schade heeft geleden door de vertraging.
Als het bestuursorgaan wel op tijd een besluit neemt, maar de aanvrager het daar niet helemaal mee eens is, kan hij een bezwaarschrift indienen. Als dat bezwaarschrift gegrond wordt verklaard, kan de aanvrager een proceskostenvergoeding vragen, gebaseerd op het Besluit proceskosten bestuursrecht. Al gauw enkele honderden euro’s.
Er zijn in Nederland een aantal partijen die zich presenteren als een “juridisch adviesbureau” maar die in werkelijkheid weinig anders doen dan het indienen van zeer grote hoeveelheden WOB-verzoeken bij allerlei overheden. Als daarop niet tijdig wordt beschikt wordt aanspraak gemaakt op de dwangsom. Als er wel tijdig wordt beschikt, maar niet 100 % naar wens van de verzoeker, wordt een bezwaarschrift ingediend, waarbij aanspraak wordt gemaakt op een proceskostenvergoeding voor de juridisch gemachtigde.
Door indiening van WOB-verzoeken die verscholen zitten in een brief die voor het grootste deel over een heel ander onderwerp gaat, zodat het WOB-verzoek door de ambtenaar over het hoofd wordt gezien, of door indiening van zeer ingewikkelde en bewerkelijke WOB-verzoeken, krijgen deze partijen voor elkaar dat de overheden aan hen telkens proceskostenvergoedingen moeten betalen. Dit misbruik van de WOB is voor vele overheden al jaren een doorn in het oog. Een door minister Opstelten aangekondigde wetswijziging om dit misbruik tegen te gaan, is in december 2014 ingediend bij de Tweede Kamer, maar is nog lang geen wet. Met uitspraken van 19 november 2014, 11 december 2014 en 18 december 2014 hebben respectievelijk de Raad van State, de rechtbank Midden-Nederland en de rechtbank Gelderland een grens gesteld aan de behandeling van WOB-verzoeken, die kennelijk alleen maar bedoeld zijn om proceskostenvergoedingen of dwangsommen van bestuursorganen te incasseren.
Raad van State 19 november 2014 (ECLI:NL:RvS:2014:4129)
Een persoon, vertegenwoordigd door een juridisch gevolmachtigde, diende beroep in bij de Officier van Justitie tegen een aantal verkeersboetes. De juridisch gevolmachtigde van de appellante deed vervolgens een groot aantal WOB-verzoeken bij de dienst Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM), officieel een dienst van het Openbaar Ministerie en daarmee een dienst van de Minister van Veiligheid en Justitie. De minister weigerde om het WOB-verzoek in behandeling te nemen, omdat hij vond dat er sprake was van misbruik van recht. De aanvraagster ging van dat besluit in beroep bij de rechtbank Rotterdam. De rechtbank verklaarde het beroep niet ontvankelijk omdat hij het met de minister eens was, dat de gemachtigde van de aanvraagster misbruik van recht maakte. De Raad van State liet de uitspraak van de rechtbank Rotterdam in stand. Ook hij vond, dat de aanvraagster misbruik van recht maakte. Daarvoor waren de navolgende overwegingen van belang.
De Raad van State stelde vast, dat de aanvraagster maar liefst zes WOB-verzoeken had ingediend met betrekking tot één en dezelfde verkeersboete, in plaats van alle informatie in één verzoek in te dienen. Daarmee maakte de aanvraagster de behandeling van het verzoek om informatie nodeloos ingewikkeld en verwarrend, wat de kans op fouten in de hand werkte. De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) kent bovendien een aparte regeling voor het opvragen van documentatie met betrekking tot de verkeersboete. Het had voor de hand gelegen, dat de aanvraagster die mogelijkheid zou benutten, aldus de Raad van State. In plaats daarvan had de aanvraagster een WOB-verzoek ingediend, dat de mogelijkheid bood om een dwangsom of een proceskostenvergoeding te vragen. Volgens de Raad van State waren de juridisch gevolmachtigden van de aanvraagster van die mogelijkheid op de hoogte.
Van de zes WOB-verzoeken waren er een aantal, waarin dezelfde informatie werd opgevraagd. De aanvraagster en haar juridisch gevolmachtigde konden niet uitleggen, waarom het verzoek een paar keer was herhaald.
Daarnaast was een WOB-verzoek “verstopt” in het beroepschrift tegen de verkeersboete zelf.
Verder hadden de gemachtigden van de aanvraagster WOB-verzoeken ingediend bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, maar toegezonden aan een postbus of faxnummer dat niet toebehoorde aan de cluster WOB van die dienst, terwijl die adressen wel bekend waren bij de juridisch gemachtigden.
Daarnaast was gebleken dat de aanvraagster met haar juridisch gevolmachtigde een no cure no pay afspraak had gemaakt; zij hoefde dus alleen te betalen als er een proceskostenvergoeding of dwangsom zou kunnen worden geïncasseerd. De hoogte van het honorarium was dan gerelateerd aan de ontvangen vergoeding.
Uit al die omstandigheden leidde de Raad van State af, dat het de aanvraagster en haar gemachtigden in werkelijkheid niet ging om het ontvangen van de gevraagde informatie, maar alleen om het incasseren van een proceskostenvergoeding of een dwangsom. Daarvoor is de Wet Openbaarheid van Bestuur niet bedoeld, aldus de Raad van State. De omstandigheid dat men voor een aanvraag om informatie geen belang hoeft te hebben, doet er niet aan af dat het doel van de aanvraag wel moet zijn: het ontvangen en openbaar maken van informatie. Als dat niet het doel van de aanvraag is, is er misbruik van recht.
Uit de uitspraak blijkt, dat de Raad van State meewoog dat de gemachtigden van de aanvraagster soortgelijke procedures voor anderen hadden gevoerd met hetzelfde doel. De aanvraagster klaagde erover dat dit gedrag van haar gemachtigden niet aan haar kon worden toegerekend, omdat zij daarvoor geen opdracht had gegeven. Dat betoog werd door de Raad van State verworpen. Het gedrag van de juridisch gemachtigden van de aanvraagster mocht wel degelijk aan haar worden toegerekend.
Ook een beroep van de aanvraagster op artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) werd verworpen. Artikel 6 EVRM stelt dat onderdanen van lidstaten een behoorlijke toegang tot de rechter moeten hebben. Dat artikel staat er niet aan in de weg, dat de toegang tot de rechter in bepaalde gevallen kan worden beperkt, mits die beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, aldus de Raad van State. Dat brengt mee dat een lidstaat wel degelijk kan optreden tegen misbruik van recht.
De Raad van State concludeert dat de rechtbank het beroep van de aanvraagster terecht niet ontvankelijk had verklaard.
Rechtbank Gelderland 18 december 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:7847)
Nadat de rechtbank Midden-Nederland in een (niet gepubliceerde) uitspraak van 11 december 2014 soortgelijk misbruik eveneens niet ontvankelijk had verklaard, was in december 2014 de beurt aan de rechtbank Gelderland.
Aanvraagster diende een verzoek in bij B&W van Montferland waarbij zij alle documenten opvroeg die betrekking hadden op de laatste bekeuring die in 2013 door een opsporingsambtenaar was uitgeschreven. Daarin ging zij heel ver. Ze vroeg zelfs het proces-verbaal van beëdiging van de verbalisant en zijn akte tot aanstelling. B&W zonden dit verzoek door naar de politie Oost-Nederland, omdat een deel van de gevraagde informatie daar berustte. Tegen die doorzending maakte de aanvraagster bezwaar. B&W wezen het bezwaar af, in navolging van het advies van de gemeentelijke commissie voor de bezwaarschriften. Daarbij wees de commissie erop dat de juridisch gevolmachtigde van de aanvraagster een bijna gelijkluidend verzoek had ingediend, bij meerdere gemeenten, namens een inwoner van de Filipijnen. Daaruit leidde de commissie af dat de juridisch gemachtigde van de aanvraagster als enig doel had: het incasseren van proceskosten of dwangsommen. Op een verzoek om één en ander uit te leggen had de juridisch gevolmachtigde niet schriftelijk gereageerd, maar B&W uitgenodigd om één en ander bij hem thuis te komen bespreken, op een door hem genoemd tijdstip. De rechtbank was het met B&W eens, dat de juridisch gemachtigde, en daarmee ook de aanvraagster, misbruik maakte van de WOB, en daarom niet ontvankelijk was in het beroep. Daarvoor overweegt de rechtbank het volgende. Vastgesteld was, dat tussen de aanvraagster en de gemachtigde was afgesproken dat de aanvraagster alleen hoefde te betalen, als er een proceskostenvergoeding of een dwangsom zou worden geïncasseerd. De juridisch gemachtigde was dus rechtstreeks gebaat bij het verbeuren van dwangsommen. Ook hier was gebleken dat de juridisch gevolmachtigde een zeer groot aantal vergelijkbare verzoeken bij 398 andere gemeenten in Nederland had gedaan.
Tijdens de zitting konden noch de aanvraagster, noch de juridisch gevolmachtigde aangeven wat zij met de opgevraagde informatie wilden doen. Dat gold met name ook met betrekking tot de aanvraag uit de Filipijnen.
Daarnaast stelde de rechtbank vast, dat de juridisch gevolmachtigde steeds nagenoeg dezelfde, zeer summiere bezwaarschriften indiende, maar dan wel om een proceskostenvergoeding vroeg.
Al die omstandigheden brachten de rechtbank tot de conclusie dat de aanvraagster en haar gemachtigde niet beoogden om informatie te verkrijgen, maar slechts tot doel hadden om procedures te genereren en daarmee proceskostenvergoedingen of dwangsommen te incasseren.
De rechtbank wees er nog op, dat de juridisch gevolmachtigde kennelijk onredelijk gebruik had gemaakt van procesrecht, en dat dit de mogelijkheid bood om hem te veroordelen in de kosten die B&W hadden moeten maken in verband met het beroep (artikel 8:75 lid 1 Awb). Alleen omdat B&W niet hadden aangegeven dat zij kosten hadden gemaakt, werd er geen vergoeding aan B&W uitgekeerd. Maar het beroep van de juridisch gevolmachtigde werd niet ontvankelijk verklaard.
Conclusie
Uit deze uitspraken kan worden afgeleid, dat bestuursorganen voortaan WOB-verzoeken niet ontvankelijk kunnen verklaren als zij aannemelijk kunnen maken dat het verzoek niet is bedoeld om werkelijk informatie te krijgen, maar uitsluitend, of voornamelijk, om proceskostenvergoedingen of dwangsommen te incasseren. Dat is een grote stap vooruit. [1] Natuurlijk spelen de feitelijke omstandigheden dan wel een grote rol. Uit de uitspraken komt naar voren dat de navolgende feitelijke omstandigheden belangrijk (kunnen) zijn:
- de aanvrager kan geen redelijk belang bij zijn verzoek aantonen; (het feit dat de WOB daar niet om vraagt doet daar niet aan af);
- tussen de aanvrager en de juridisch gevolmachtigde is de afspraak gemaakt dat er alleen een salaris hoeft te worden betaald als er een proceskostenvergoeding of dwangsom wordt geïncasseerd;
- de juridisch gevolmachtigde blijkt zeer veel andere soortgelijke verzoeken te hebben ingediend;
- de verzoeken worden (bewust) zodanig ingediend (verstopt, of onnodig herhaald, of toegezonden aan een onjuist adres), dat een adequate afhandeling wordt gefrustreerd en de kans op fouten wordt verhoogd.
Naast deze WOB-verzoeken bestaat dan nog de categorie, waarbij het de verzoeker niet uitdrukkelijk gaat om geldelijk gewin, maar om het bestuursorgaan dwars te zitten en onnodig te belasten. In het verleden heeft de Raad van State aangegeven dat ook hier sprake kan zijn van misbruik van bevoegdheid. In de praktijk heeft dat helaas tot nu toe nog niet geleid tot niet-ontvankelijk verklaringen door rechtbanken. Dat kwam omdat door de rechtbanken zeer hoge eisen werden gesteld aan de bewijsbaarheid van het kennelijke doel om het bestuursorgaan dwars te zitten. Mogelijk dat ook op dit vlak door deze recente uitspraken een nieuwe wind gaat waaien. De WOB is niet bedoeld om overheidsorganen geld uit de zak te kloppen. De wet is ook niet bedoeld om burgers de mogelijkheid te geven om bestuursorganen met onzinnige werkzaamheden te belasten.
[1] Het ingediende wetsvoorstel zal hier nog verder paal en perk aan stellen.
