Zijn de overwegingen van de Afdeling ten aanzien van de voorzienbaarheid van planschade voortaan weer voorzienbaar?

In haar uitspraak van 21 december 2011 (LJN: BU8882) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uitgelaten over de voorzienbaarheid van planschade bij opvolgende planologische regimes. In het verleden heeft de Afdeling enerzijds overwogen dat voor het antwoord op de vraag of een planologische verandering buiten het eigen perceel voor een aanvrager voorzienbaar was, alleen de planologische situatie ten tijde van de koop van het eigen perceel van belang is. Anderzijds heeft de Afdeling ook wel overwogen dat de rechtszekerheid meebrengt dat ook betekenis toekomt aan een verandering van het geldende planologische regime ná de koopdatum.
In deze uitspraak maakt de Afdeling een keuze tussen beide mogelijkheden.

Voorzienbaarheid van planschade
Burgemeester en wethouders dienen bij hun beslissing op een aanvraag van planschadevergoeding de voorzienbaarheid van de schade te betrekken. Indien de schadeveroorzakende ontwikkeling voorzienbaar was, heeft de betrokkene het risico van planschade actief aanvaard en dient de schade geheel of gedeeltelijk ten laste van betrokkene te blijven. De vraag is echter wat de peildatum moet zijn voor de voorzienbaarheid van de schade.

De vaste jurisprudentie van de Afdeling was dat het moment van koop van een onroerende zaak de peildatum is voor het vaststellen van de voorzienbaarheid van de planschade. Bepalend voor de vraag welk risico is aanvaard ten tijde van de koop van de onroerende zaak zijn natuurlijk de omstandigheden op dat moment. Na dit moment kunnen zich weer andere omstandigheden voordoen, maar indien zich een planologische verandering voordoet die aansluit bij hetgeen op het moment van koop kon worden verwacht, is die verandering nog steeds (destijds) voorzienbaar.

Van deze vaste lijn week de Afdeling af in haar, door appellant in de onderhavige zaak aangehaalde, uitspraak van 6 oktober 2004 (LJN: AR3330, planschade gemeente Breda). In die zaak was er ten tijde van de aankoop (in 1954) sprake van bebouwingsmogelijkheden op het naastgelegen perceel op grond van een planologische regeling uit 1948. In het daaropvolgende bestemmingsplan uit 1980 waren deze bebouwingsmogelijkheden wegbestemd en was er geen bebouwing van het aangrenzende perceel toegestaan.
De Afdeling overwoog dat gelet op het verzoek om vergoeding van schade ten gevolge van de planwijziging in 1996 de planvergelijking zich moest beperken tot het bestemmingsplan van 1980 en het ‘nieuwe’ plan uit 1996. Door uit te gaan van de voorzienbaarheid van de omstreden ontwikkelingen op basis van de mogelijkheden van het bestemmingsplan uit 1948 zou in strijd worden gehandeld met de rechtszekerheid. Miskend zou worden dat het eerdere plan (uit 1948) niet langer de planologische situatie bepaalt.

Na deze uitspraak keerde de Afdeling weer op haar schreden terug. In onder meer de uitspraak van 16 december 2009 (LJN: BK6700, planschade gemeente Sevenum) overwoog de Afdeling weer dat voor de vraag of de planschade voorzienbaar was het planologische regime ten tijde van de koop van de onroerende zaak door betrokkene bepalend is en niet de latere gunstige wijziging van het bestemmingsplan.

Bij uitspraak van 20 juli 2011(LJN: BR2290, planschade gemeente Krimpen aan den IJssel) is de Afdeling wederom van haar (on)vaste lijn afgeweken. Net als in 2004 wegens strijdigheid met de rechtszekerheid omdat de voorzienbaarheid wordt doorbroken.

Met de onderhavige uitspraak keert de Afdeling nog in hetzelfde jaar weer terug naar haar vaste lijn ten aanzien van de voorzienbaarheid van planschade.

Feiten
Appellant heeft op 9 februari 1999 een perceel met woning te Nieuwerkerk gekocht. Ten tijde van die aankoop gold een bestemmingsplan dat op het aangrenzende perceel de bouw van (onder meer) een dienstwoning toestond. In het daarop volgende bestemmingsplan was de bouw van een woning niet toegestaan. In 2007 heeft het college een vrijstelling op grond van art. 19 WRO verleend waarna alsnog (opnieuw!) de bouw van een woning mogelijk werd. Appellant heeft vervolgens verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van de in 2007 verleende vrijstelling. Het college heeft daarop aan appellant een planschadevergoeding toegekend van €20.000,-, te vermeerderen met wettelijke rente.

Het college heeft een planschadevergoedingsovereenkomst gesloten met de aanvrager, waarbij de aanvrager zich heeft verbonden door het college toe te kennen vergoedingen van planschade ten gevolge van de vrijstelling voor zijn rekening te nemen. De aanvrager van de vrijstelling is het oneens met de toegekende planschadevergoeding en gaat in bezwaar. Bij beslissing op bezwaar heeft het college advies ingewonnen van het SAOZ en bepaalt het de vergoeding, overeenkomstig het advies, op €12.500,-, te vermeerderen met wettelijke rente.

De aanvrager van de vrijstelling is het ook met het besluit op bezwaar oneens en stelt beroep in bij de rechtbank. De aanvrager wordt in het gelijk gesteld door de rechtbank omdat de planologische verandering reeds op grond van het bestemmingsplan ‘Kom Nieuwerkerk’, dat gold ten tijde van de aankoop van het perceel door appellant in 1999, voor appellant voorzienbaar was.
De omstandigheid dat ingevolge het nadien van kracht geworden bestemmingsplan ‘Bebouwde Kom Nieuwerkerk’ geen bebouwing op het perceel van aanvrager is toegestaan, is voor de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel.

In hoger beroep ziet de Afdeling zich gesteld voor de omstandigheid dat eenzelfde rechtsvraag in verschillende uitspraken verschillend is beantwoord. Enerzijds is er de (on)vaste lijn van de Afdeling dat voor het antwoord op de vraag of een planologische verandering buiten het eigen perceel voor een aanvrager voorzienbaar was, alleen de planologische situatie ten tijde van de koop van het eigen perceel van belang is. Anderzijds heeft de Afdeling in haar uitspraken van 6 oktober 2004 en 20 juli 2011 overwogen dat de rechtszekerheid meebrengt dat ook betekenis toekomt aan een verandering van het geldende planologische regime na de koopdatum.

De Afdeling volgt in het vervolg in zaken als deze, waarin de vraag voorligt of de aanvrager ten tijde van de koop van de onroerende zaak planologische mogelijkheden heeft aanvaard en het geldende planologische regime nadien is gewijzigd, de redenering die onder meer is gevolgd in de uitspraak van 16 december 2009. De ‘oude lijn’ dus. Bij deze keuze heeft de Afdeling mede van belang geacht dat de wetgever in de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening een gewijzigd planschaderecht heeft opgenomen met onder meer als doel de aansprakelijkheid voor planologische veranderingen te beperken.

De Afdeling is in deze uitspraak wederom teruggekeerd naar haar vaste lijn met betrekking tot de voorzienbaarheid van planschade. Gezien haar verwijzing, bij deze keuze, naar het veranderde planschaderecht onder de Wet ruimtelijke ordening lijkt het erop dat de Afdeling voorlopig niet van plan is nog eens af te wijken van haar vaste lijn. Die vaste lijn is dus dat het moment van aankoop in alle gevallen bepalend is voor de voorzienbaarheid, ook als het planologische regime na aankoop wordt gevolgd door een gunstiger regime, dat daarna weer wordt opgevolgd door een ongunstiger regime. Voor de burger is hiermee het verkrijgen van planschade lastiger geworden, maar de beoordelingssystematiek ten aanzien van de voorzienbaarheid van planschade is in ieder geval wel weer voorzienbaar geworden. De uitkomst is in ieder geval zonder meer redelijk te noemen, gelet op het feit dat de koper nu eenmaal ten tijde van de aankoop het bewuste regime heeft aanvaard en in zijn koopprijs heeft kunnen verdisconteren. Een latere -tussentijdse - gunstige planwijziging doet daar niet aan af.