Artikel 18.13 Bestuurlijke boete bij overtreding erfgoedregels

1. Het bevoegd gezag kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van:
a. op grond van artikel 4.1, eerste lid, met het oog op het behoud van cultureel erfgoed of van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed gestelde regels,
b. op grond van artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder h en i, gestelde regels,
c. het verbod, bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover in het omgevingsplan met het oog op het behoud van cultureel erfgoed of van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed een verbod is opgenomen om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten, en onder b,
d. artikel 5.4, voor zover in de omgevingsverordening met het oog op het behoud van cultureel erfgoed of van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed een verbod is opgenomen om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten,
e. het verbod, bedoeld in artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder a, onder 4°, en onder b, en vijfde lid, aanhef en onder a, onder 4°,
f. verplichtingen opgelegd krachtens artikel 19.9 in verbinding met artikel 19.3, tweede lid, of 19.4, eerste en tweede lid.

2. De bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr 3, p. 296-298)

Eerste lid, aanhef

In het eerste lid is gekozen voor de term «bevoegd gezag», omdat niet in alle gevallen (alleen) burgemeester en wethouders het handhavende bestuursorgaan zijn. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is bevoegd tot het handhaven van overtredingen met betrekking tot archeologische rijksmonumenten, voor zover het gaat om een overtreding van een (deel van een) omgevingsvergunning die hij als bevoegd gezag heeft verleend of waarmee hij heeft ingestemd, of om het handelen zonder de vereiste vergunning. Ook de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, een andere Minister of gedeputeerde staten kunnen bevoegd gezag zijn, bijvoorbeeld als de overtreding betrekking heeft op een omgevingsvergunning voor een ontgrondingenactiviteit en in die omgevingsvergunning voorschriften zijn opgenomen in het belang van de archeologische monumentenzorg. Als de overtreding betrekking heeft op een archeologisch rijksmonument is behalve het college van burgemeester en wethouders ook de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bevoegd tot handhaving.

Eerste lid, onder a en b

De boetebevoegdheid wordt in onderdelen a en b toegekend voor de algemene regels op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau met betrekking tot cultureel erfgoed en werelderfgoed. In het omgevingsplan wordt een groot deel van de huidige gemeentelijke monumenten- of erfgoed-verordening opgenomen (regels ter bescherming van voor door de gemeente beschermd cultureel erfgoed). Een tweetal provincies (Drenthe en Noord-Holland) beschikken over een provinciale monumentenverordening. Die regels kunnen onder de Omgevingswet via instructieregels worden overgeheveld naar het omgevingsplan.

In het Besluit activiteiten leefomgeving worden algemene regels opgenomen ter bescherming van rijksmonumenten (cultureel erfgoed) respectievelijk van werelderfgoed. Tot die algemene regels behoren het verbod op het beschadigen of vernielen van (voorbeschermde) rijksmonumenten, het verbod op het onthouden van voor de instandhouding noodzakelijk onderhoud aan als rijksmonument beschermde monumenten en twee specifieke zorgplichtbepalingen met betrekking tot beschadiging en vernieling van (voorbeschermde) rijksmonumenten en werelderfgoed. Voorbeelden van een overtreding van dergelijke verboden zijn het bekladden van een als rijksmonument beschermd pand of het stoken van een vuurtje onder een hunebed. Ter voorkoming van een overtreding van de zorgplicht om beschadiging of vernieling van werelderfgoed zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan het afsteken van vuurwerk te dicht bij de molens van Kinderdijk. Ook kan de boete betrekking hebben op maatwerkvoorschriften of -regels. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan overtreding van een maatwerkvoorschrift tot het stutten van een rijksmonument bij sloop van een buurpand of een maatwerkregel inhoudende een verbod om zonder voorafgaande melding een vergunningvrije rijksmonumentenactiviteit te verrichten die een inpandige wijziging van een monument betreft. Ten slotte kan gedacht worden aan het niet nakomen van (andere) meldings- of informatieplichten, zoals de verplichting een archeologische vondst te melden bij het verrichten van activiteiten in de exclusieve economische zone.

Eerste lid, onder c

De boetebevoegdheid wordt in de onderdelen c toegekend voor het zonder of in strijd met een omgevingsvergunning verrichten van een rijksmonumentenactiviteit of een omgevingsplanactiviteit met betrekking tot cultureel erfgoed of werelderfgoed. De Omgevingswet verstaat onder een «rijksmonumentenactiviteit» het slopen, verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument of een voorbeschermd rijksmonument of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht.

Eerste lid, onder d

De boetebevoegdheid wordt in onderdeel d toegekend voor het verrichten van een activiteit met betrekking tot cultureel erfgoed en werelderfgoed zonder de op basis van de (provinciale) omgevingsverordening benodigde omgevingsvergunning. Zoals hierboven is aangegeven, hebben op dit moment maar twee van de twaalf provincies een monumentenverordening. Bovendien gaat het stelsel van de Omgevingswet er primair van uit dat provinciale monumenten via het omgevingsplan worden beschermd. Een activiteit bij zo’n monument is in de terminologie van de Omgevingswet geen rijksmonumentenactiviteit, maar een omgevingsplanactiviteit. In plaats van de in dit onderdeel geregelde bevoegdheid zal dus gebruik gemaakt worden van onderdeel c over de overtreding van de vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit.

Eerste lid, onder e

In onderdeel e is bepaald dat ook het overtreden van de vergunningvoorschriften van een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onder c en d, valt onder de boetebevoegdheid.

Eerste lid, onder f

Ten slotte wordt de boetebevoegdheid in onderdeel f toegekend voor het handelen in strijd met verplichtingen die betrekking hebben op een archeologische toevalsvondst van algemeen belang (afdeling 19.2). Dit betreft een informatieplicht, een plicht tot het treffen van beschermende maatregelen en een plicht om aanwijzingen van het bevoegd gezag op te volgen over het verrichten van de activiteit, het treffen van maatregelen of het stilleggen van de activiteit.

Tweede lid

Voorgesteld wordt voor de maximale strafmaat te kiezen voor de vijfde categorie. Binnen de clustering van de «Boetewijzer voor het bepalen van de maximumboete in wetgeving» (voetnoot: Uitgave van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, 14 maart 2014) geldt dit type overtredingen als schendingen van materiële normen of geboden, waar blijkens de gegeven voorbeelden veelal sprake is van de vijfde of zesde boetecategorie. Dit betekent een terugkeer naar het oorspronkelijke geldboetemaximum van de Monumentenwet 1988, dat destijds bij amendement werd verhoogd van de vierde naar de vijfde categorie (voetnoot: Kamerstukken II 1987/88, 19 881, nr. 17. Het amendement was destijds ingegeven door de overweging dat het boetemaximum moest worden verhoogd, omdat de vierde categorie niet in een redelijke verhouding stond tot de in het geding zijnde geldelijke belangen). Tot 1 oktober 2010 was het boetemaximum de vijfde categorie, per 1 oktober 2010 is – in het kader van de Wabo – het boetemaximum bij de overgang naar de Wed gewijzigd in de vierde categorie, overigens met de mogelijkheid om de naast hogere boetecategorie toe te passen. Van deze mogelijkheid tot toepassing van de vijfde in plaats van de vierde boetecategorie is bij een overtreding in het kader van een rijksmonumentenactiviteit of een activiteit die (beschadiging of vernieling van) cultureel erfgoed of werelderfgoed betreft eigenlijk altijd sprake. Artikel 6, eerste lid, laatste zin, Wed biedt namelijk de mogelijkheid om de naast hogere boetecategorie toe te passen als «de waarde van de goederen met betrekking tot welke het economische delict is begaan hoger is dan het vierde gedeelte van het maximum van de geldboete» (voetnoot: Het zevende lid van artikel 23 van het Wetboek van Strafvordering biedt daarnaast de mogelijkheid om de naast hogere boete categorie toe te passen als de overtreding begaan is door een rechtspersoon). Die financiële grens ligt dus al bij een rijksmonument of werelderfgoed ter waarde van € 20.500.

Feitelijk is dus meestal de vijfde categorie van toepassing. Dan ligt het in de rede om die toepasselijke categorie zonder de omweg van een verhogingsmogelijkheid in de wetgeving te benoemen, zowel hier bij de tariefkeuze voor de bestuurlijke boetecategorie als bij de indeling in artikel 1a Wed (zie artikel 2.46 van dit wetsvoorstel).

Een bijkomend argument voor de verhoging van het maximumtarief is ook dat naast het cultureel erfgoed met deze bestuurlijke boete ook het werelderfgoed wordt beschermd. Omdat de impact van beschadiging of vernieling van werelderfgoed maatschappelijk gezien minstens zo groot is als bij rijksmonumenten, ligt het in de rede om voor deze overtredingen dezelfde boetecategorie te introduceren. De schok over recente vernielingen van werelderfgoed in Timboektoe (Mali) en de forse veroordeling van de persoon die voor die vernielingen verantwoordelijk gehouden is door het Internationaal Strafhof in Den Haag geven blijk van de (wereldwijde) verontwaardiging en het grote belang bij bescherming van werelderfgoed. Overigens verdient bij dergelijke schokkende feiten strafrechtelijke vervolging eerst overwogen te worden, voordat het bevoegd gezag overgaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete (artikel 5:44 Awb).

Binnen de bandbreedte van het boetetarief tot een maximum van € 82.000 kan het bevoegd gezag zelf voorzien in beleidsregels over de hantering van bepaalde tarieven voor bepaalde overtredingen. Daarbij kan worden voorzien in strafverhogende factoren, zoals een recidiveregeling. Te denken valt bijvoorbeeld aan een gevelreinigingsbedrijf dat monumentale panden keer op keer zandstraalt in plaats van met lage waterdruk reinigt of aan een boer die bij herhaling een grafheuvel egaliseert.

Zoals hiervoor ook is aangegeven bij andere bestuurlijke boetes moet het bevoegd gezag met het OM afstemmen over de inzet van de bestuurlijke boete (zie artikel 18.16). Een bruikbaar kader hiervoor biedt de Landelijke Handhavingsstrategie.