Artikel 2.23 Inhoud instructieregels provincie

1. Regels op grond van artikel 2.22 kunnen alleen worden gesteld over:
a. de inhoud of motivering van:
1°. een programma van gedeputeerde staten als bedoeld in de artikelen 3.4 en 3.8 of een
programma als bedoeld in artikel 3.6, 3.7 of paragraaf 3.2.4 dat niet door een bestuursorgaan van
het Rijk wordt vastgesteld,
2°. een omgevingsplan of waterschapsverordening,
3°. een maatwerkvoorschrift,
4°. een projectbesluit van gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van het waterschap
5°. een besluit tot het buiten toepassing laten van regels als bedoeld in artikel 5.53, derde lid,
6°. een legger, met inbegrip van een technisch beheerregister, of peilbesluit als bedoeld in
artikel 2.39 of 2.41, die of dat niet door een bestuursorgaan van het Rijk wordt vastgesteld,
b. de uitoefening van een taak als bedoeld in artikel 2.16, 2.17 of 2.18.

2. De regels kunnen dienen ter uitvoering van een programma van gedeputeerde staten als
bedoeld in paragraaf 3.2.4.

3. Regels over de inhoud of motivering van een omgevingsplan of waterschapsverordening kunnen
alleen worden gesteld over:
a. de uitoefening van taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1, waaronder regels over op te
nemen of opgenomen omgevingswaarden, omgevingsvergunningen voor een
omgevingsplanactiviteit en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3,
b. in een omgevingsplan opgenomen andere dan onder a bedoelde omgevingswaarden,
c. op te nemen of opgenomen regels:
1°. in een omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid,
2°. als bedoeld in artikel 4.6,
3°. over monitoring als bedoeld in de artikelen 20.1 en 20.2 en gegevensverzameling als bedoeld
in artikel 20.6.

4. Bij de regels kan een termijn worden gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven
aan de regels.

5. Bij de regels wordt bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de regels kan
worden afgeweken als de toepassing van de regels niet toereikend is voor, of in de weg staat aan,
het bereiken van de doelen van de wet.

Memorie van Toelichting: artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 149-150)

De artikelen 2.23 en 2.25 bevatten de algemene grondslag voor instructieregels van provincies en het Rijk. Deze artikelen worden aangevuld ter uitvoering van een motie van de leden Veldman en Çegerek. In de artikelen 2.23, derde lid, onder c, onder 3°, en 2.25, derde lid, onder c, onder 6°, wordt bepaald dat instructieregels ook betrekking kunnen hebben op regels over monitoring als bedoeld in de artikelen 20.1 en 20.2 en gegevensverzameling als bedoeld in artikel 20.6. Dit betreft monitoring van omgevingswaarden of andere parameters voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving die bij omgevingsplan of omgevingsverordening worden vastgesteld en andere gegevensverzameling die bij omgevingsverordening wordt geregeld. De reden om instructieregels over deze monitoring en gegevensverzameling mogelijk te maken is de wens om te borgen dat dergelijke gegevens kwalitatief en organisatorisch van voldoende kwaliteit zijn.

Verder wordt voorgesteld om in de artikelen 2.23 en 2.25 enkele verbeteringen aan te brengen. Ten eerste wordt aan het eerste lid, onder a, van artikel 2.23 toegevoegd dat de provincies instructieregels kunnen stellen over maatwerkvoorschriften. Deze bevoegdheid was al aan het Rijk gegeven, maar moet ook voor de provincies beschikbaar zijn in verband met bijvoorbeeld de taak om de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden te beschermen. In het eerste lid, onder a, van artikel 2.23 en 2.25 wordt bij het projectbesluit de verwijzing naar de artikelen 5.44 en 5.46, tweede lid, geschrapt. Deze verwijzing is overbodig,
omdat in de begripsomschrijving van projectbesluit al een verwijzing is opgenomen naar afdeling 5.2. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt verder voorgesteld dat ook instructieregels gesteld kunnen worden over het besluit op grond van artikel 5.53, derde en vierde lid, waarmee gedeputeerde staten en Ministers de regels van een gemeente, waterschap of – voor Ministers – provincie buiten toepassing kunnen laten als deze de uitvoering van een door hen vastgesteld projectbesluit onevenredig zouden belemmeren. Dit dicht – zoals nader toegelicht in het nader rapport onder punt 6 – een potentieel «gat» in de implementatie van Europese en internationaalrechtelijke verplichtingen die zijn uitgewerkt in de regels van een gemeente, waterschap of provincie. Verder wordt in de aanhef van het derde lid van beide artikelen, in het verlengde van het eerste lid, onder a, ter verduidelijking toegevoegd dat de hier bedoelde instructieregels betrekking kunnen hebben op de inhoud of toelichting van een omgevingsplan of waterschapsverordening (en, in artikel 2.25, de omgevingsverordening). Het derde lid beperkt de bevoegdheid van het eerste lid. Door de huidige formulering in de Omgevingswet zou de indruk kunnen ontstaan dat instructieregels alleen betrekking mogen hebben op de inhoud van deze besluiten. Dat is niet bedoeld. Voor de volledigheid wordt daarom herhaald dat de instructieregels zowel over de inhoud als de toelichting kunnen gaan. Daarnaast wordt, eveneens ter verduidelijking, in onderdeel c van het derde lid van beide artikelen toegevoegd dat de instructieregels zowel kunnen gaan over te stellen regels als over al gestelde regels. Dit sluit aan bij de formulering van onderdeel a van dat lid over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden. In verband met deze wijziging worden de onderdelen van het derde lid na onderdeel c tot subonderdelen van onderdeel c gemaakt.

De verwijzing in artikel 2.23, derde lid, onder c, en artikel 2.25, derde lid, onder d (oud; in dit wetsvoorstel artikel 2.25, derde lid, onder c, onder 2°), naar artikel 5.19, eerste lid, vervalt vanwege de wijziging van dat artikel.
Instructieregels over de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen voor een omgevingsplanactiviteit blijven overigens wel mogelijk, omdat dat regels zijn die met het oog op een evenwichtige toedeling van functies
aan locaties nodig zijn.

Ook wordt in het vierde lid van de artikelen 2.23 en 2.25 de verplichting om bij het stellen van instructieregels een termijn te noemen waarbinnen die regels moeten zijn opgevolgd, omgezet in een mogelijkheid. Bij instructieregels die een voortzetting zijn van bestaand beleid (en die dus al zijn uitgewerkt in de betreffende besluiten) of die slechts van toepassing zijn op het moment dat een besluit wordt gewijzigd, is een termijn immers overbodig. Bij andere instructieregels zal vanzelfsprekend wel een termijn worden genoemd.

Tot slot wordt in de artikelen 2.23, eerste en derde lid, en 2.25, eerste en derde lid, een wijziging doorgevoerd om de tekst beter te laten aansluiten op de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet. In de aanhef van de
genoemde leden is geregeld dat instructieregels kunnen worden gesteld over de inhoud, toelichting of motivering van diverse instrumenten op grond van de Omgevingswet. De toelichting vormt echter geen verplicht
afzonderlijk onderdeel van die instrumenten. Daaraan worden dan ook in het Besluit kwaliteit leefomgeving geen afzonderlijke eisen gesteld. Het is ook niet nodig om daarover instructies te geven of provinciale instructie(regel)s te stellen. De grondslag om regels te stellen (en instructies te geven) over de inhoud en motivering van die instrumenten volstaat. Daarom worden deze artikelen hierop aangepast.

Oorspronkelijke wettekst

1. Regels op grond van artikel 2.22 kunnen alleen worden gesteld over:
a. de inhoud, toelichting of motivering van:
1°. een programma van gedeputeerde staten als bedoeld in de artikelen 3.4 en 3.8 of een programma als bedoeld in artikel 3.6, 3.7 of paragraaf 3.2.4 dat niet door een bestuursorgaan van het Rijk wordt vastgesteld,
2°. een omgevingsplan of waterschapsverordening,
3°. een projectbesluit van gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 5.44 of een projectbesluit van het dagelijks bestuur van het waterschap als bedoeld in artikel 5.44 of 5.46, tweede lid,
4°. een legger, met inbegrip van een technisch beheerregister, of peilbesluit als bedoeld in artikel 2.39 of 2.41, die of dat niet door een bestuursorgaan van het Rijk wordt vastgesteld,
b. de uitoefening van een taak als bedoeld in artikel 2.16, 2.17 of 2.18.

2. De regels kunnen dienen ter uitvoering van een programma van gedeputeerde staten als bedoeld in paragraaf 3.2.4.

3. Regels over een omgevingsplan of waterschapsverordening kunnen alleen worden gesteld over:
a. de uitvoering van taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1, waaronder regels over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3,
b. in een omgevingsplan opgenomen andere dan onder a bedoelde omgevingswaarden,
c. het stellen van regels in het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, of daarmee samenhangende regels als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid,
d. het stellen van maatwerkregels als bedoeld in artikel 4.6.

4. Bij de regels wordt een termijn gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan de regels.

5. Bij de regels wordt bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de regels kan worden afgeweken als de toepassing van de regels niet toereikend is voor, of in de weg staat aan, het bereiken van de doelen van de wet.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 425-428)

Eerste lid

In het eerste lid wordt met een limitatieve opsomming aangegeven op welke besluiten of taken de instructieregels op grond van artikel 2.22 betrekking kunnen hebben.
In het eerste lid, onder a, wordt aangegeven tot welke besluiten de regels zich kunnen richten en wat hun reikwijdte kan zijn.
De regels kunnen betrekking hebben op de inhoud, toelichting of motivering van:
1. een onverplicht of verplicht programma van gedeputeerde staten of een verplicht programma van het college van burgemeester en wethouders of van het bestuur van een waterschap. Ook kunnen deze regels betrekking hebben op programmaÔÇÖs van provincie of gemeente waarvoor een programmatische aanpak wordt gevolgd.
2. een omgevingsplan of een waterschapsverordening. Nadere clausulering hiervan is opgenomen in het derde lid.
3. een projectbesluit van gedeputeerde staten, of een projectbesluit van een waterschap.
4. de legger met inbegrip van een technisch beheerregister of het peilbesluit van een waterschap. Dit onderdeel is de vertaling van artikel 5.1, derde lid, en 5.2, derde lid, van de Waterwet.

In het eerste lid, onder b, wordt aangegeven over welke taken regels op grond van dit artikel kunnen worden gesteld. Het gaat om de in de artikelen 2.16 tot en met 2.18 aan het gemeentebestuur, waterschapsbestuur en provinciebestuur toebedeelde taken. Ten aanzien van deze taken kunnen nadere regels gesteld over de wijze van uitvoering daarvan. Taken kunnen gerealiseerd worden door het verrichten van feitelijke handelingen (met inbegrip van het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen) en door de uitoefening van bevoegdheden. Regels over het hanteren van bevoegdheden die uitmonden in een besluit dat is benoemd in het eerste lid, onder a, (bijvoorbeeld het omgevingsplan of de legger) zijn geen instructieregels over taken als hier bedoeld, maar instructieregels als bedoeld in het eerstel lid, onder a.
Door het stellen van instructieregels op grond van dit artikel kunnen provincies geen nieuwe taken in het leven roepen. Dit zou strijd opleveren met artikel 124 van de Grondwet, dat bepaalt dat regeling en bestuur van de besturen van provincies en gemeenten uitsluitend kan worden gevorderd bij of krachtens de wet. Met het stellen van instructieregels over taken kunnen uitsluitend al bij de wet toegekende taken worden gespecificeerd of geconcretiseerd. Daardoor kan als gevolg van een instructieregel wel een «nadere» taak ter uitwerking van de «hoofdtaak» ontstaan. De in de wet opgenomen reikwijdteomschrijving van de taak is bepalend voor de mogelijkheden tot specificatie of concretisering van de taak. Specificatie of concretisering van de taak mag niet leiden tot een uitbreiding ten opzichte van de taak zoals die op wetsniveau is geformuleerd.
Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Het waterschap is op grond van artikel 2.17 belast met het beheer van watersystemen. Door middel van instructieregels kan worden bepaald uit welke deeltaken deze «hoofdtaak» bestaat en hoe de hoofdtaak en deeltaken moeten worden uitgevoerd. Met een dergelijke instructieregel kan bijvoorbeeld aan de waterschappen worden opgedragen dat bij de uitvoering van de taak van het beheer van bij provinciale verordening aangewezen watersystemen bij de vervanging van kunstwerken passende maatregelen moeten worden genomen voor de vismigratie. De bevoegdheid tot het stellen van instructieregels over deze bevoegdheden en taken is aldus in overeenstemming met artikel 124 van de Grondwet. De taakinstructie roept immers geen nieuwe hoofdtaak in het leven.

Uit de voorgaande limitatieve opsomming van taken en bevoegdheden volgt dat de provincie geen specifieke regels kan stellen over de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen van het Rijk. Dit betekent echter niet dat door de provincie op grond van dit artikel gestelde regels geen betekenis hebben voor de bestuursorganen van het Rijk. Uit artikel 2.2 volgt al dat bestuursorganen, dus ook de bestuurorganen van het Rijk, bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden op grond van dit wetsvoorstel rekening moeten houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Dit volgt eveneens uit artikel 3:4 Awb, dat bepaalt dat een bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt. Dit betekent dat de belangen van andere bestuursorganen, die onder andere kunnen blijken uit de uitoefening van de bevoegdheid uit het onderhavige artikel, moeten worden betrokken in de afweging bij een door een bestuurorgaan te nemen besluit of bij de door een bestuursorgaan van het Rijk uit te oefenen taak.

Tweede lid

De regels op grond van het eerste lid kunnen worden gesteld in verband met een programmatische aanpak van gedeputeerde staten. Dergelijke regels kunnen gaan over de wijze van uitvoering van maatregelen die in een programmatische aanpak zijn opgenomen. Het gaat om de regels, bedoeld in artikel 3.17, tweede lid, die leiden tot een verplichting tot uitvoering van de maatregelen uit het programma. Wanneer deze regels zijn gesteld, is geen instemming met het programma vereist. Voor een verdere toelichting kan worden verwezen naar de toelichting op de artikelen in paragraaf 3.2.4.

Derde lid

Het voorgestelde derde lid bevat een nadere clausulering van de bevoegdheid om instructieregels te stellen over het omgevingsplan en de waterschapsverordening op grond van het eerste lid, onderdeel a, onder 2°.
In het omgevingsplan en de waterschapsverordening worden de regels opgenomen die gaan over de fysieke leefomgeving (zie de artikelen 2.4 en 2.5). Dit zijn deels onderwerpen die op grond van dit wetsvoorstel of andere wetten tot de zorg van het gemeentebestuur of het waterschap behoren. Daarnaast kan het omgevingsplan regels bevatten over onderwerpen die tot de eigen huishouding van het gemeentebestuur behoren en betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Met onderdeel a van het derde lid is tot uitdrukking gebracht dat instructieregels van de provincie over omgevingsplannen en waterschapsverordeningen alleen betrekking kunnen hebben op taken als bedoeld in paragraaf 2.4.1 van dit wetsvoorstel. Dit betreft de taken die in de artikelen 2.16 (voor gemeenten) en 2.17 (voor waterschappen) zijn opgesomd, met inbegrip van de in de aanhef van die artikelen bedoelde taken die elders in deze wet of op grond van andere wetten aan die overheidslichamen zijn opgedragen. Daarnaast kan de provincies instructieregels stellen voor het gemeentebestuur of het waterschap ter uitvoering van de op grond van artikel 2.18 aan de provincie toebedeelde taken, zoals het voorkomen of beperken van geluidhinder in stiltegebieden of het beschermen van de grondwaterkwaliteit in grondwaterbeschermingsgebieden. De provincie kan echter geen instructieregels stellen over de uitvoering van taken die niet bij deze wet of andere wetten over de fysieke leefomgeving aan gemeenten, waterschappen of de provincie zelf zijn toebedeeld.

Inhoudelijk kunnen de instructieregels op grond van onderdeel a in ieder geval betrekking hebben op onderwerpen of onderdelen die in het omgevingsplan of de waterschapsverordening krachtens de wet verplicht moeten worden opgenomen. Een voorbeeld hiervan zijn de regels in het omgevingsplan over de toedeling van functies aan locaties en de regels met het oog op die functies, zoals gebruiksregels of regels over bouwen en slopen en de gronden voor verlening of weigering van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel 5.18, eerste lid. Verder is in onderdeel a expliciet aangegeven dat regels over de inhoud van het omgevingsplan ook betrekking kunnen hebben op de in dat plan al opgenomen of op te nemen omgevingswaarden. Dit betekent dat de provincie vanwege een wettelijke taak de gemeente kan verplichten om een omgevingswaarde in het omgevingsplan op te nemen. Ook kunnen regels worden gesteld over de in een waterschapsverordening op te nemen omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 5.3. Dat omvat ook de regels in de waterschapsverordening over die vergunningen, bijvoorbeeld de regels over verlening of weigering van een vergunning. De provincie kan aldus beperkingen stellen aan de in de waterschapsverordening op te nemen omgevingsvergunningplichten, of sturen op de inhoud van de beoordelingsregel voor die omgevingsvergunningen door regels te geven over in de verordening opgenomen of op te nemen regels die de gronden voor verlening of weigering van die vergunningen bevatten. Ook kunnen regels worden gesteld over de regels in de verordening over de aan die vergunning te verbinden voorschriften.
Onderdeel b maakt duidelijk dat de instructieregels ook zonder dat daaraan een taak ten grondslag ligt, betrekking kunnen hebben op omgevingswaarden die het gemeentebestuur in het omgevingsplan opneemt zonder daartoe verplicht te zijn op grond van onderdeel a. De omgevingswaarden, bedoeld in onderdeel a, strekken er toe om invulling te geven aan de taken van de provincie op grond van dit wetsvoorstel. De provincie kan echter, als conform artikel 2.22, eerste lid, artikel 2.3, tweede lid in acht wordt genomen, ook instructieregels stellen over omgevingswaarden die het gemeentebestuur op eigen initiatief vaststelt.
Regels over onverplicht in het omgevingsplan of de waterschapsverordening op te nemen onderdelen of onderwerpen kunnen er niet toe strekken dat deze alsnog in het omgevingsplan of de verordening moeten worden opgenomen. Zij kunnen er uitsluitend toe strekken om beperkingen of inhoudelijke regels te stellen voor het geval een onverplicht onderdeel/onderwerp in het omgevingsplan of de waterschapsverordening wordt of is opgenomen. Tot slot kan de provincie op grond van onderdeel c, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel uit artikel 2.3, instructieregels geven over de toedeling van functies aan locaties en de regels met het oog op die functies in het omgevingsplan en de daarmee samenhangende beoordelingsregels voor een afwijkactiviteit als bedoeld in artikel 5.18, eerste lid, in het omgevingsplan.

Vierde lid

Het vierde lid bepaalt dat bij de instructieregels een termijn moet worden gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan de regels. Een dergelijke bepaling over de termijnstelling is nu onder andere terug te vinden in artikel 4.1 Wro. Met deze bepaling over termijnstelling is eveneens beoogd buiten twijfel te stellen dat het stellen van een regel vergezeld van een termijnstelling leidt tot een verplichting om gevolg te geven aan de instructieregel, binnen de daarvoor gestelde termijn.

Afhankelijk van het besluit waarop de regel is gericht kan deze termijn beginnen na de bekendmaking van de regel of op een later moment. Wanneer een instructieregel beperkingen stelt aan bijvoorbeeld de bevoegdheid om een projectbesluit vast te stellen, dan ligt het in de rede dat de betreffende regels vanaf het moment van inwerkingtreding van de verordening in acht moeten worden genomen. Als een regel tot aanpassing van bijvoorbeeld een omgevingsplan dwingt, ligt het in de rede een termijn te stellen waarbinnen aan die regel uitvoering moet zijn gegeven. Gedurende de termijn dat de instructieregel nog niet is verwerkt in het omgevingsplan, heeft deze geen bindende werking richting burgers. Wanneer bij een instructieregel die zich richt op een omgevingsplan een meer directe werking richting burgers gewenst wordt, kan er voorafgaand aan of gelijktijdig met de vaststelling van de instructieregel een voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.16 worden genomen.