De zaak betrof een geschil tussen de gemeente Westerkwartier en een eigenaar van een perceel waarop een zandweg loopt. De gemeente wil dat de eigenaar de weg onderhoudt, maar hij weigert dat. In eerste aanleg heeft de rechtbank de vorderingen van de gemeente toegewezen en de eigenaar veroordeeld tot het onderhoud van de weg. De eigenaar heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderhoud van openbare wegen
In de Wegenwet zijn bepalingen opgenomen over het onderhoud van openbare wegen. Artikel 15 van de Wegenwet bepaalt dat een openbaar lichaam (Rijk, provincie, gemeente of waterschap) een weg moet onderhouden wanneer zij die tot openbare weg heeft bestemd. Daarnaast geldt ook een onderhoudsplicht voor het openbare lichaam voor wegen die gedurende tien jaar achtereenvolgend door hem is onderhouden, ook al was de weg bij aanvang van het onderhoud nog niet openbaar. Verder moeten gemeenten op grond van artikel 16 Wegenwet ervoor zorgen dat wegen binnen haar grondgebied in goede staat verkeren. Aan deze verplichting is op grond van artikel 18 Wegenwet voldaan als de onderhoudsplichtige – niet zijnde de gemeente of het waterschap – zijn onderhoudsplichten is nagekomen, of de weg goed is onderhouden en de aard, breedte en lengte van de verharding gelijk zijn aan aard, breedte en lengte van de verharding, zoals die zijn aangegeven in de wegenlegger. Gemeenten hebben dus op grond van artikel 16 en 18 van de Wegenwet een zorgplicht voor openbare wegen binnen de gemeentegrenzen, ondanks dat zij mogelijk niet belast zij met het onderhoud van de betreffende weg.
De vraag wie onderhoudsplichtig is, is soms niet makkelijk te beantwoorden. Indien een weg als openbaar is bestemd of gedurende tien jaar is onderhouden, dan is het onderhoud (logischerwijs) een verantwoordelijkheid van het betreffende openbare lichaam. Maar indien een weg na verjaring (30 jaar, artikel 4 onder I Wegenwet) openbaar is geworden, dan blijft de onderhoudsplicht in beginsel bij de private grondeigenaar liggen. Wel kan het college van B&W de onderhoud van wegen binnen haar grondgebied ten laste van de gemeente brengen (artikel 20 Wegenwet). Ter bekostiging van dit onderhoud kan aan de grondeigenaar een jaarlijks afkoopbare bijdrage worden gevraagd.
De rol van de wegenlegger
De wegenlegger speelt een belangrijke rol bij het bepalen van de onderhoudsplicht. Niet alleen worden wegen die in de wegenlegger zijn opgenomen vermoed openbaar te zijn (artikel 49 Wegenwet), maar ook de onderhoudsplicht moet in de legger worden vastgelegd. Zo moet worden opgenomen wat de aard, breedte en lengte van verhardingen is, wie verplicht zijn tot het onderhoud van een weg, wat de omvang van de onderhoudsplicht is en welke onderhoudsbijdrage wordt gevraagd (artikel 30 Wegenwet).
Veel gemeenten beschikken niet over een (actuele) wegenlegger. Dit leidt veelal tot lastige discussies over de omvang van de onderhoudsplicht en de verschuldigde onderhoudsbijdrage.
De zaak Westerkwartier
In de procedure van de gemeente Westerkwartier had de gemeente wél een wegenlegger vastgesteld, met een gedetailleerde onderhoudsplicht voor de grondeigenaar. De gemeente heeft geconstateerd dat de eigenaar niet aan zijn onderhoudsverplichtingen heeft voldaan. De gemeente wil nu met een civielrechtelijke procedure bewerkstellingen dat de grondeigenaar de weg alsnog conform de eisen uit de wegenlegger gaat onderhouden.
Een voorvraag is of de gemeente dit onderhoud bij de civiele rechter kan afdwingen. Die vraag wordt bevestigend beantwoord. Het Hof verwijst in dit verband naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de artikelen 15 en 16 van de Wegenwet geen bevoegdheid bevatten om handhavend op te treden tegen gebrekkig onderhoud. Wat interessant is, is dat in de bestuursrechtelijke rechtspraak is aangenomen dat de APV een dergelijke handhavingsgrondslag in de regel wél biedt. Het Hof gaat echter aan deze grief voorbij wegens strijd met de tweeconclusieregel: de grief was pas tijdens de mondelinge behandeling in hoger beroep aangevoerd. Inhoudelijk zegt het Hof eigenlijk niets over dit verweer, behalve dat het niet aannemelijk is geworden dat de gemeente langs publiekrechtelijke weg het onderhoud van de wet kan afdwingen (zonder nadere toelichting). Het is niettemin goed denkbaar dat bij een tijdig aangevoerde grief het Hof wellicht tot een ander oordeel was gekomen.
De eigenaar betoogt dat een deel van de wegenlegger nietig is, omdat deze aan hem een onderhoudsplicht heeft opgelegd die er voorheen niet was. Hierover overweegt het Hof dat de vaststelling van de wegenlegger een besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht is, gericht op diverse rechtsgevolgen zoals de openbaarheid van wegen (artikel 49 Wegenwet) en de verplichting tot onderhoud van de weg (artikel 50 Wegenwet). Door geen beroep in te stellen tegen het vaststellingsbesluit van Gedeputeerde Staten heeft dit besluit en dus ook de wegenlegger, formele rechtskracht verkregen. Dit betekent dat de civiele rechter ervan uit moet gaan dat het besluit zowel qua totstandkoming als qua inhoud in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Volgens het Hof heeft appellant onvoldoende onderbouwd dat er een uitzondering moet worden gemaakt op de formele rechtskracht. De grief gericht tegen de juistheid en geldigheid van de wegenlegger wordt om die reden onbesproken gelaten.
Interessant is dat het Hof oordeelt dat de wegenlegger dus niet alleen een feitelijke beschrijving van onderhoudsplichten omvat, maar ook dat een wijziging van de wegenlegger op zichzelf bezien kan resulteren in een verandering van de rechtspositie van de grondeigenaar, doordat op hem een onderhoudsplicht komt te rusten. Ik vraag me af of dat zomaar kan. Bovendien is het - in theorie - denkbaar dat in strijd met de wet in de wegenlegger een onderhoudsplicht voor een grondeigenaar wordt opgenomen die eigenlijk bij de gemeente behoort te rusten (bijvoorbeeld omdat zij een weg als openbaar heeft bestemd). De grondeigenaar zal hoe dan ook zeer attent moeten zijn op de bekendmaking van een gewijzigde vaststelling van de Wegenlegger door Gedeputeerde Staten, en daar tijdig bestuursrechtelijke rechtsmiddelen moeten tegen wenden. Mocht een opgelegde onderhoudsplicht evident in strijd met het wettelijk stelsel zijn, dan vraag ik af of toch niet alsnog een uitzondering op de formele rechtskracht moet worden aangenomen. Dat was in deze zaak echter niet aan de orde.
Ten derde gaat het Hof nog in op een grief over de gemeente wel voldoende (proces)belang heeft bij haar vorderingen. De eigenaar wijst er hierbij op dat de weg geen opstal is in de zin van artikel 6:174 BW, waardoor de gemeente geen risicoaansprakelijkheid draagt, en hij ook niet anderszins onrechtmatig handelt. Hierover overweegt het Hof dat uit de artikelen 16 en 18 van de Wegenwet volgt dat op de gemeente een zorgplicht (“onderhoudsplicht” aldus het Hof) rust dat de binnen haar grondgebied liggende wegen in goede staat verkeren, en dat zij aan die verplichting voldoet als de onderhoudsplichtige zijn onderhoudsverplichtingen nakomt. Doordat de eigenaar zijn onderhoudsverplichtingen niet nakomt, moet de gemeente zelf kosten moeten maken om aan haar zorgplicht te voldoen, waardoor zij belang heeft bij de ingestelde vordering. Verder handelt de grondeigenaar ook zelf onrechtmatig door zijn onderhoudsplicht op grond van artikel 50 Wegenwet niet na te komen, aldus het Hof.
Tot slot betoogt de eigenaar dat de onderhoudsplicht zou zijn verjaard, omdat er gedurende twintig achtereenvolgende jaren ‘in geenerlei opzicht’ aan is voldaan (artikel 23 Wegenwet). De rechtbank verwerpt dit betoog, maar het Hof stelt dat nadere bewijslevering op zijn plaats is, door onder meer het horen van getuigen. De zaak wordt daarom verwezen naar de rol.
Slotopmerking
Gemeenten doen er verstandig aan hun wegenlegger en de daarin opgenomen onderhoudsplichten met enige regelmatig te actualiseren. Zo kan worden voorkomen dat er discussies ontstaan over de omvang van de onderhoudsplicht en de hoogte van de onderhoudsbijdrage. Anderzijds is het zaak dat grondeigenaren scherp zijn op een wijziging van de in de Wegenlegger opgenomen onderhoudsplichten. Anders lopen zij het risico dat de juistheid en omvang van de onderhoudsplicht niet meer ter discussie kan worden gesteld. Hierdoor is de weg vrij voor de gemeente om via de rechter het onderhoud van een weg af te dwingen.
Wilt u meer weten over het onderhoud van wegen en op de gemeenten en grondeigenaren rustende verplichtingen? Neem dan contact op met Jeroen Niederer, advocaat bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialist wegenrecht.
