In mijn kennisartikel van 29 mei 2018 besprak ik de spelregels bij branchering van detailhandel in bestemmingsplannen. Daarbij heb ik ook de uitspraak van het Hof van Justitie op 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44) behandeld. Daarin zijn prejudiciële vragen in de procedure over het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ beantwoord.
In dat bestemmingsplan werd op het woonplein in Appingedam (buiten het centrum) alleen omvangrijke detailhandel toegestaan zoals detailhandel in meubelen, keukens en bouwmaterialen. Daarmee werd reguliere detailhandel uitgesloten. Volgens de eigenaar van een winkelpand aan dat woonplein, die daar een schoenenwinkel zou willen vestigen, zou die branchebeperking in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Het Hof van Justitie heeft in de uitspraak van 30 januari 2018 bepaald dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de activiteit bestaande in detailhandel in goederen. Detailhandel wordt in zoverre dus als een dienst beschouwd. Het Hof van Justitie oordeelt in de uitspraak ook dat de Dienstenrichtlijn zich niet verzet tegen voorschriften van een bestemmingsplan die de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van de gemeente verbieden, mits aan alle in artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn genoemde voorwaarden wordt voldaan. Het gaat dan om het discriminatieverbod en de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid.
Het hof van Justitie overweegt:
132. Zoals volgt uit punt 129 van het onderhavige arrest, staat richtlijn 2006/123 er niet aan in de weg dat de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van de inachtneming van een dergelijke territoriale beperking, mits de in artikel 15, lid 3, genoemde voorwaarden inzake non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid vervuld zijn.
133. Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of zulks het geval is in het hoofdgeding.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 20 juni 2018 uitspraak gedaan en geoordeeld dat de raad ervan uit gaat dat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. Volgens de Afdeling gaat de raad daarbij uit van de op algemene ervaringsregels gebaseerde veronderstelling dat het loslaten van branchering negatieve effecten zal hebben voor het centrumgebied. Volgens de Afdeling kan deze veronderstelling opgaan en wijst naar de conclusie van Advocaat-Generaal Szpunar van 18 mei 2017:
"147 […] Een gemeente kan er belang bij hebben om via een bestemmingsplan te bevorderen dat de binnenstad haar dynamiek en oorspronkelijk karakter behoudt. Regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels kan in algemene zin onderdeel zijn van een dergelijk beleid. Bovendien is het mogelijk dat een gemeente ook de hoeveelheid en doorstroming van het verkeer binnen en buiten de stad wil beïnvloeden. […]
148 […] Winkelcentra buiten de binnenstad hebben een zichzelf versterkend effect. Wanneer bepaalde winkels zich eenmaal buiten de stadskern bevinden en de inwoners daar met de auto heen gaan, wordt die locatie ook aantrekkelijker voor andere winkels die tot dusverre in de binnenstad waren gevestigd. De enige manier om de negatieve gevolgen van een verkeerstoename en een lege binnenstad te vermijden is dus om de mogelijkheden voor dienstverrichters om zich buiten de binnenstad te vestigen, te beperken."
Vervolgens stelt de Afdeling vast dat het aan de regulerende overheid is, in dit geval aan de raad van de gemeente Appingedam, om de ingenomen stelling over de effectiviteit van de maatregel te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De raad is daarin naar het oordeel van de Afdeling niet geslaagd:
“Ter onderbouwing van dit verband heeft de raad zich immers alleen op algemene ervaringsregels beroepen, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk worden gemaakt. De raad had bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, in ogenschouw kunnen nemen. Daarbij had de raad rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s, zoals de regio waarin Appingedam is gelegen, en − indien voorhanden - meer in het bijzonder de effecten van branchering in dergelijke regio’s. De raad heeft dit echter nagelaten. Aldus ontbreekt een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en ontbreken specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. Bij gebreke hiervan kan de Afdeling thans niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de in het plan opgenomen brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand in het binnenstedelijk gebied van Appingedam te voorkomen.”
De Afdeling eindigt met het oordeel dat onder deze omstandigheden evenmin kan worden beoordeeld of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Kortom, de gemeenteraad moet het huiswerk opnieuw doen en alsnog motiveren op basis van specifieke gegevens, toegesneden op de situatie in Appingedam dat branchering in dit geval niet alleen een geschikt middel is om de leefbaarheid van het centrumgebied te behouden en leegstand te voorkomen, maar tevens een middel dat niet verder gaat dan nodig om dit doel te bereiken. De vraag is of de gemeenteraad dit gaat proberen en zo ja, met welke specifieke gegevens. Dat zal de tijd leren. De Afdeling heeft de gemeenteraad opgedragen om binnen 26 weken de geconstateerde gebreken te herstellen.
