In mijn kennisartikel van 4 juni 2018 schreef ik over een afdelingsuitspraak van 30 mei 2018 waarin de gemeenteraad van Epe struikelde over een verbod op permanente bewoning van een recreatiewoning in een bestemmingsplan. In een afdelingsuitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1887) struikelt de gemeenteraad van Epe wederom over een planregeling voor recreatiewoningen.
Wat was de casus?
De gemeenteraad van Epe had een bestemmingsplan vastgesteld, waarin was bepaald dat recreatiewoningen uitsluitend als eenheid via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon, bedrijfsmatig mochten worden geëxploiteerd door verhuur aan wisselende derden. Bovendien mochten de recreatiewoningen ook niet als tweede woning worden gebruikt. Eigenaren van recreatiewoningen op de recreatieparken De Vliegden en de Eper Sprengen konden zich met deze planregeling niet verenigen en gingen in beroep.
Eis van bedrijfsmatige exploitatie
Zij stelden dat de eis van bedrijfsmatige exploitatie geen ruimtelijk relevante eis is en daarom niet in het bestemmingsplan had mogen worden opgenomen. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar uitspraken van 12 april 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AW1263) en 15 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1202) dat de eis van bedrijfsmatige exploitatie waarmee wordt beoogd zeker te stellen dat een recreatiepark bedrijfsmatig wordt beheerd op zichzelf een ruimtelijke relevante eis betreft waarbij onder meer de aard van de betrokken recreatiewoningen en de omgeving waarin zij staan, alsmede de eigendomssituatie en de eventuele beheerstructuur een rol spelen. De Afdeling vindt dat de gemeenteraad de eis van bedrijfsmatige exploitatie in dit geval met een ruimtelijk motief heeft gesteld, omdat de gemeenteraad beoogt te bewerkstelligen dat recreatiewoningen door steeds wisselende groepen recreanten worden gebruikt en niet uitsluitend door de eigenaren zelf.
Het feit dat de eis van bedrijfsmatige exploitatie als een ruimtelijk relevante eis wordt gezien ontslaat de gemeenteraad volgens de Afdeling echter niet van de plicht om af te wegen of toepassing van deze eis in deze concrete situatie in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling vindt van niet. De eis van bedrijfsmatige exploitatie wordt niet redelijk geacht omdat die eis in concreto leidt tot een beperking van het gebruik die om planologische reden niet gerechtvaardigd is. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar een uitspraak van 16 januari 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC2084) dat onduidelijk is hoe de gemeenteraad zich de verwezenlijking van de bedrijfsmatige exploitatie heeft voorgesteld. De raad had niet deugdelijk onderbouwd dat de bestemming op dit punt uitvoerbaar zou zijn binnen de planperiode, waarbij de Afdeling van belang acht dat de recreatiewoningen op de parken al lange tijd in particulier individueel eigendom zijn, niet bedrijfsmatig worden verhuurd en in de meeste gevallen in het verleden niet eerder bedrijfsmatig zijn verhuurd. De Afdeling sluit af met de overweging dat de eis van bedrijfsmatige exploitatie ten tijde van de planperiode van het vorige bestemmingsplan al niet ten uitvoer is gekomen, omdat de feitelijke situatie niet in overeenstemming was met dat plan en dat de feitelijke situatie (dus) ook niet in overeenstemming met het voorliggende plan is.
Het feit dat de gemeente inmiddels een beleidsregel ‘bedrijfsmatige exploitatie’ had opgesteld deed aan het voorgaande niet af. Ten eerste omdat in de planregels niet werd verwezen naar de beleidsregel en die ook niet als bijlage bij de planregels was opgenomen. Maar ook als dat wel het geval geweest dan had de beleidsregel niet bijgedragen aan de uitvoerbaarheid van de bedrijfsmatige exploitatie omdat de beleidsregel zich niet leent voor toepassing bij bestaande recreatieparken. Zo was in de beleidsregel opgenomen dat bedrijfsmatige exploitatie geregeld zou kunnen worden in koopovereenkomsten voor recreatiewoningen door vestiging van een kwalitatieve verbintenis in combinatie met een kettingbeding en boeteclausule ten gunste van de gemeente, maar zulke regelingen waren in de koopovereenkomsten voor de woningen op beide recreatieparken niet opgenomen. De beleidsregel zelf onderschrijft dat deze regeling zich niet leent voor bestaande parken. In de beleidsregel stond namelijk ook dat de voorgestelde regeling moeilijk handhaafbaar zou zijn voor niet commerciële recreatiewoningen die niet op bedrijfsmatig geëxploiteerde recreatieterreinen staan, zodat daar in beginsel niet gehandhaafd zou worden.
Recreatiewoning als tweede woning
Het bestemmingsplan bevat een algeheel verbod op gebruik van de recreatiewoningen als tweede woning. De raad heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat het niet heeft bedoeld het gebruik als tweede woning volledig te verbieden en dat de planregels moeten worden gelezen in samenhang met de genoemde beleidsregel. De Afdeling acht het vanuit een oogpunt van rechtszekerheid echter niet aanvaardbaar dat de nadere invulling van de planregeling in de beleidsregel (die ertoe strekt dat het gebruik als tweede woning ten dele is toegestaan) niet is vertaald in de planregels. Daarmee komt het bestemmingsplan niet overeen met de bedoeling van de gemeenteraad om het gebruik als tweede woning 120 dagen per jaar toe te staan. Daarmee is sprake van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestemmingsplan.
Het feit dat het gebruik als tweede woning op grond van het vorige bestemmingsplan ook niet was toegestaan ontslaat de gemeenteraad volgens de Afdeling ook niet van het maken van een belangenafweging waarbij hier relevantie toekomt aan het feit dat de woningen op de parken al voor de vaststelling van het vorige bestemmingsplan als tweede woning werden gebruikt en in de meeste gevallen nooit bedrijfsmatig zijn geëxploiteerd. De eigenaren hebben de woningen allen gekocht met de bedoeling deze zelf als recreatiewoning te gebruiken en niet met de bedoeling deze te verhuren aan wisselende derden. Niet is gebleken dat de raad het belang bij het kunnen gebruiken van de recreatiewoningen als tweede woning door de eigenaren heeft afgewogen. Gelet op dit belang heeft de gemeenteraad het verbod op het gebruik als tweede woning van de recreatiewoning op de parken niet in redelijkheid kunnen opnemen.
Tenslotte wijst de Afdeling op de planregeling voor een ander recreatiepark, te weten Rabbit Hill, waarover de Afdeling heeft geoordeeld in de hiervoor genoemde uitspraak uit 2008. In dat plan is het gebruik als tweede woning wel als zodanig bestemd door toekenning van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie-tweede woning’. De Afdeling vindt het niet begrijpelijk dat het bestaande gebruik als tweede woning op Rabbit Hill wel als zodanig is bestemd en op de twee recreatieparken die nu aan de orde zijn niet.
Conclusie
De Afdeling concludeert dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met een goede ruimtelijke ordening, het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel en niet steunt op een deugdelijke belangenafweging.
En zo struikelt ook dit bestemmingsplan over de planregeling voor recreatiewoningen. Blijkbaar is de permanente bewoning op recreatieparken de gemeenteraad een doorn in het oog, maar krijgt zij het niet voor elkaar om deze te beëindigen. Gelet op de overwegingen van de Afdeling lijkt mij dit terecht.
Misschien moet de gemeenteraad het advies dat de Afdeling in de uitspraak van 30 mei 2018 heeft gegeven ter harte nemen en een uitsterfregeling overwegen, als na afweging van de belangen kan worden geconcludeerd dat een positieve bestemming van het permanent bewonen van recreatiewoningen niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De gemeenteraad moet binnen 26 weken een nieuw bestemmingsplan vaststellen.
Heeft u vragen over bestemmingsplannen? Neemt u dan contact op met Bart de Haan.
