De faillissementsprocedure anno 2019: transparanter en efficiënter?
- Inleiding
Op 1 januari 2019 is de Wet modernisering faillissementsprocedure[1] in werking getreden. De wet beoogt, zoals de naam al doet vermoeden, een modernisering van de faillissementsprocedure in de Faillissementswet te bewerkstelligen. De faillissementsprocedure zou hierdoor efficiënter en transparanter worden. Ook zou het voor de curator eenvoudiger moeten worden zijn taken als beheerder en vereffenaar van de failliete boedel uit te oefenen.[2] In dit artikel worden de belangrijkste wijzigingen die deze wet met zich brengt besproken. Ook wordt stilgestaan bij de vraag of de wet inderdaad meer efficiëntie en transparantie met zich meebrengt.
- Achtergrond
De Faillissementswet dateert van 1897 en is sindsdien nauwelijks gewijzigd. In 2012[3] heeft de Minister van Veiligheid en Justitie bij de Tweede Kamer het wetgevingsprogramma ‘Herijking Faillissementsrecht’ geïntroduceerd. Dit wetgevingsprogramma is gestoeld op drie pijlers: een fraudepijler, een reorganisatiepijler en een moderniseringspijler. Met de inwerkingtreding van de Wet modernisering faillissementsprocedure is uitvoering gegeven aan deze moderniseringspijler.
De Minister schreef destijds over deze moderniseringspijler aan de Tweede Kamer dat het doel van de beoogde modernisering was om de Faillissementswet meer in lijn te brengen met de technische ontwikkelingen en mogelijkheden, het mogelijk maken van meer maatwerkmogelijkheden bij de afwikkeling van een faillissement en het bewerkstelligen van een betere kennisopbouw bij de rechterlijke macht. Ook wilde de Minister bevorderen dat het elektronisch berichtenverkeer en de mogelijkheden van internet beter worden benut, een onafhankelijke Insolventieraad instellen voor de beleids- en wetgevingsadvisering, de rechter meer mogelijkheden geven om bij een faillietverklaring in zwaarwegende omstandigheden voorzieningen te treffen voor meer flexibiliteit bij de afwikkeling van een faillissement en de kennisopbouw bij de rechterlijke macht bevorderen door de instelling van een gespecialiseerde insolventierechter.[4]
Deze moderniseringspijler werd uiteindelijk vormgegeven in het Wetsvoorstel modernisering faillissementsprocedure, welk wetsvoorstel op 26 juni 2018 door de Eerste Kamer is aangenomen.[5] De Wet modernisering faillissementsprocedure is op 1 januari 2019 in werking getreden[6] en geldt voor alle faillissementen die vanaf die datum zijn uitgesproken. Voor faillissementen die vóór 1 januari 2019 zijn uitgesproken, geldt het oude recht.[7]
- Vier maatregelen
De wet bevat vier maatregelen die per 1 januari 2019 in de Faillissementswet zijn doorgevoerd, te weten:
- Bevorderen digitalisering van de faillissementsprocedure en verbetering van de toegankelijkheid tot informatie;
- Verbetering efficiëntie en versnelling van de faillissementsprocedure;
- Meer maatwerkmogelijkheden;
- Bevorderen specialisatie rechterlijke macht en ondersteuning wetgevingsproces.
Hieronder zullen deze maatregelen nader worden toegelicht.
3.1 Bevorderen digitalisering van de faillissementsprocedure en verbetering van de toegankelijkheid tot informatie
De maatregelen op het gebied van digitalisering sluiten zoveel mogelijk aan bij de lopende digitaliserings- en moderniseringsprojecten, waaronder (en met name) het programma Kwaliteit En Innovatie rechtspraak (KEI), dat vereenvoudiging en digitalisering van procedures beoogt.[8] Evenwel is in maart 2019 bekend geworden dat Minister Dekker een wetsvoorstel heeft ingediend waarmee er een einde komt aan digitaal procederen, aangezien de problemen met digitaliseringsproject KEI dusdanig groot zijn gebleken dat een ‘reset’ nodig is. De beoogde vereenvoudiging van het civiele procesrecht onder KEI gaat wel door.[9]
Rol van het Centraal Insolventieregister
Het Centraal Insolventieregister krijgt een prominentere rol. Waar het in de praktijk nog wel eens duurde voordat faillissementen werden gepubliceerd, bepaalt de wet nu dat de griffier op de dag van de faillietverklaring de naam en woonplaats van gefailleerde opneemt in het Centraal Insolventieregister.[10] De decentrale registers die rechtbanken voorheen aanhielden worden afgeschaft. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen overige stukken worden aangewezen die dienen te worden gepubliceerd in het Centraal Insolventieregister.[11]
Digitale hulpmiddelen
De curator mag zich bedienen van digitale hulpmiddelen en bijvoorbeeld ook crediteuren per e-mail oproepen voor schuldeisersvergaderingen. Terwijl dit tot voor kort per brief diende te gebeuren, is dat nu vervangen door “schriftelijk”. [12] Hieronder valt niet alleen de oproeping per e-mail, maar bijvoorbeeld ook de oproeping in een dagblad of op een website.[13] Hetzelfde geldt voor het informeren van schuldeisers over de datum van de verificatievergadering, de uiterste indieningsdatum van vorderingen, de kennisgeving van vereenvoudigde afwikkeling[14] en de kennisgeving van het voorstel tot voortzetting van het bedrijf van gefailleerde.[15]
Ook vergaderingen mogen voortaan op andere wijze plaatsvinden. Denk aan de verificatievergadering[16], de vergadering over een akkoord en de vergadering van de schuldeiserscommissie.[17] Waar deze vergaderingen eerder altijd in persoon plaatsvonden, kan er nu ook elektronisch of schriftelijk vergaderd worden. Voor een buitenlandse crediteur scheelt dit reiskosten en bovendien komt dit de laagdrempeligheid van de vergadering ten goede, aldus de Minister.[18]
3.2 Verbetering efficiëntie en versnelling van de faillissementsprocedure
Ter verbetering van de efficiëntie en versnelling van de faillissementsprocedure zijn verschillende wijzigingen in de Faillissementswet doorgevoerd.
Fatale indieningstermijn
Zo bevat de wet voortaan een fatale termijn voor indiening van de vordering ter verificatie: uiterlijk 14 dagen voorafgaand aan de verificatievergadering dienen schuldeisers hun vorderingen te hebben ingediend.[19] Zonodig kan deze termijn door de rechter-commissaris worden aangepast, na raadpleging van de curator en na afweging van de gerechtvaardigde belangen van de gezamenlijke schuldeisers.[20] De consequentie van te late indiening is dat de vordering niet wordt geverifieerd. Ook geldt dat bij beëindiging van het faillissement door een akkoord de te laat ingediende vordering niet langer afdwingbaar is, tenzij de schuldeiser redelijkerwijs niet in staat was de vordering binnen de gestelde termijn voor verificatie in te dienen.[21]
Verkoop activa
Verder is het regime aangaande de verkoop van activa door de curator veranderd. De wet maakt niet langer een onderscheid tussen de beheer- en vereffeningsfase, wat betekent dat de curator in ieder stadium van het faillissement bevoegd is activa te verkopen[22] (hetgeen in de praktijk overigens steeds al gebeurde). Daarnaast hoeft de curator geen toestemming van de rechter-commissaris te vragen wanneer hij activa verkoop met een waarde die lager is dan € 2.000,-. Evenwel dienen hierbij eerder door de curator verkochte goederen in aanmerking te worden genomen.[23] Verkoopt de curator bijvoorbeeld eerst een auto voor € 1.500,- en enige tijd later een domeinnaam voor € 750,-, dan overschrijden deze twee transacties het bedrag van € 2.000,- zodat voor de tweede verkoop toestemming van de rechter-commissaris dient te worden gevraagd.
Ambtshalve plaatsing op de crediteurenlijst
Anders dan de Hoge Raad overwoog in het arrest Boele/Van Galen, mag de curator voortaan ambtshalve vorderingen op de lijst van voorlopig erkende schuldeisers plaatsen.[24] De Hoge Raad overwoog destijds in het arrest Boele/Van Galen:
“De in art. 110 Fw vereiste vermelding van de aard en het bedrag der vordering, overlegging van bewijsstukken of afschriften daarvan, en opgave of op voorrecht, pand, hypotheek of retentierecht aanspraak wordt gemaakt, kunnen uit hun aard slechts door de desbetreffende schuldeiser(s) zelf worden gedaan. (…) Het voorgaande betekent derhalve dat schuldvorderingen door of namens de schuldeiser zelf ter verificatie moeten worden aangemeld, overeenkomstig de regels van de wet, en dat dit niet kan gebeuren door de curator op eigen gezag.” [25]
Anders dan voorheen hoeft de curator dus niet te wachten tot schuldeisers zich zelf bij de curator melden met hun vordering; beschikt de curator bijvoorbeeld over een crediteurenlijst uit de bedrijfsadministratie van gefailleerde, dan mag hij ervoor kiezen die vorderingen ambtshalve op de lijst van voorlopig erkende crediteuren te plaatsen. Evenwel is de curator hiertoe niet verplicht. Schuldeisers die hun vordering vergeten aan te melden of er gemakshalve van uitgaan dat hun vordering in de administratie van gefailleerde is opgenomen, kunnen er dus niet klakkeloos van uitgaan dat de curator hun vordering wel opneemt. Het blijft de verantwoordelijkheid van de schuldeiser om ervoor te zorgen dat zijn vordering (goed) op de crediteurenlijst terecht komt.
3.3 Meer maatwerkmogelijkheden
De wetgever achtte het wenselijk om nieuwe maatwerkmogelijkheden te creëren ter afwikkeling van het faillissement. Met name bij grotere of complexere zaken vond de wetgever het wenselijk dat er meer ruimte zou bestaan om op basis van de specifieke kenmerken van het faillissement te handelen, om daarmee de goede en efficiënte afwikkeling van het faillissement te bevorderen.[26]
Verificatievergadering indien voldoende actief
Hoewel de Faillissementswet er voorheen van uitging dat een verificatievergadering al kort na het uitspreken van het faillissement wordt gehouden, is de praktijk heel anders. In de meeste gevallen is de boedel immers ontoereikend om toe te komen aan een uitdeling aan schuldeisers, waardoor een verificatievergadering helemaal niet nodig is en dus achterwege blijft. Met de nieuwe wet wordt bij deze bestaande praktijk aangehaakt. Voortaan wordt er pas een verificatievergadering uitgeschreven indien er voldoende actief aanwezig is voor een uitdeling aan schuldeisers.[27] Ook kunnen er meer verificatievergaderingen worden gehouden.[28] De regeling rondom de aanwezigheid van gefailleerde bij de verificatievergadering is ook veranderd: waar voorheen de aanwezigheid van gefailleerde in persoon was vereist, bepaalt de wet nu dat gefailleerde aan de verificatievergadering deelneemt ‘op een door de rechter-commissaris te bepalen wijze’.[29] Dat zou mogelijk dus ook telefonisch of via een Skype-verbinding kunnen zijn.
Schuldeiserscommissie
De wet brengt tevens enige wijzigingen voor de schuldeiserscommissie. Waar voorheen de schuldeiserscommissie maximaal drie leden mocht tellen, is dit maximum thans afgeschaft. Wel moet sprake zijn van een oneven aantal leden. Van belang is tevens dat alle belangrijke groepen van schuldeisers in de schuldeiserscommissie vertegenwoordigd zijn.[30] Daarnaast is het mogelijk dat de rechter-commissaris bij het instellen van een schuldeiserscommissie een reglement vaststelt over de werkwijze van de schuldeiserscommissie.[31]
Benoeming deskundige
Voorts kan de rechter-commissaris sinds 1 januari 2019 een deskundige benoemen, indien dit nodig is voor een goede en effectieve vervulling van het toezicht op het beheer en de vereffening van de failliete boedel. De kosten van deze deskundige komen ten laste van de boedel.[32]
3.4 Bevorderen van specialisatie rechterlijke macht en ondersteuning wetgevingsproces
In het kader van de bevordering van specialisatie binnen de rechterlijke macht, alsook het ondersteunen van de wetgever bij het wetgevingsproces, zijn twee wijzigingen doorgevoerd.
Meerdere rechters-commissaris
De wet voorziet voortaan in de mogelijkheid van het benoemen van meerdere rechters-commissaris in een faillissement.[33] Dit zou moeten bijdragen aan specialisatie binnen de rechterlijke macht en het bevorderen van het toezicht in omvangrijke of complexe faillissementen waarbij veelal sprake is van meerdere curatoren en de rechter-commissaris in korte tijd tal van handelingen zal moeten beoordelen. Niet uitgesloten is dat er ook een rechter-commissaris van een andere rechtbank wordt benoemd die ervaring heeft met dit type faillissement.[34]
Commissie Insolventierecht
Daarnaast bepaalt de wet dat er een Commissie Insolventierecht wordt ingesteld, die tot taak heeft de regering en de Eerste en Tweede Kamer te adviseren over wetgeving op het terrein van het insolventierecht.[35] Een commissie met daarin experts met kennis van deze rechtsgebieden die vanuit verschillende invalshoeken advies geeft over voorgenomen wetswijzigingen kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren aan het wetgevingsproces, zo valt te lezen in de Memorie van Toelichting. Voorts kan deze commissie informatie geven vanuit de insolventiepraktijk, doordat personen die als curator of rechter actief zijn hun ervaringen en expertise met het departement delen. De commissie kan bijvoorbeeld advies geven over voorgenomen wijzigingen van de Faillissementswet en deze toetsen op uitvoerbaarheid, wenselijkheid en effecten voor de ketenpartners. Dit zou de praktische uitvoerbaarheid van het beleid en de wetgeving ten goede komen.[36] Inmiddels zijn bij Koninklijk Besluit van 15 april 2019 de leden van de commissie benoemd.
- Transparanter en efficiënter?
Zoals hiervoor al besproken, is met de Wet Modernisering Faillissementsprocedure beoogd meer transparantie en efficiëntie te bieden. Die transparantie komt met name naar voren in de wijzigingen die in de Faillissementswet zijn doorgevoerd om informatie toegankelijker te maken voor schuldeisers. Denk aan de rol van het Centraal Insolventieregister en de mogelijkheid om daarin ook andere (niet nader omschreven) gegevens te publiceren. Hoewel transparantie naar schuldeisers toe zeker is toe te juichen, dient er rekening mee te worden gehouden dat niet alleen schuldeisers toegang hebben tot die (openbare) informatie in het Centraal Insolventieregister, maar ook derden die met het faillissement niets van doen hebben. Zoals Van Hees terecht opmerkt[37] valt niet goed in te zien waarom ook derden kennis zouden moeten hebben tot informatie zoals uitdelingslijsten, toestemmingen voor verkoop van activa of machtigingen voor ontslag van werknemers. Ook zal de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) nog wel de nodige beperkingen met zich meebrengen[38], bijvoorbeeld wanneer beschikkingen van de rechter-commissaris in het Centraal Insolventieregister gepubliceerd worden. Volgens de richtlijnen van de rechtspraak dienen dergelijke beschikkingen namelijk te worden geanonimiseerd.[39]
De efficiëntieslag valt met name terug te zien in de manier waarop voortaan gecommuniceerd en vergaderd mag worden. Dat de curator niet langer verplicht is crediteuren per brief te informeren, maar dat ook per e-mail mag doen of zelfs publiek via een website, kan efficiënt zijn. Evenwel zullen er nog voldoende crediteuren zijn, denk bijvoorbeeld aan de Belastingdienst en het UWV, die normaliter uitsluitend per brief te bereiken zijn. Of elektronisch of schriftelijk vergaderen tot een efficiëntere manier van vergaderen leidt kun je je afvragen (hoe wordt een dergelijke vergadering voorgezeten en leidt een vergadering per e-mail bijvoorbeeld niet tot een onoverzichtelijke stroom aan e-mails?). Dat een dergelijke manier van vergaderen laagdrempelig kan zijn, zal zeker zo zijn; maar of het efficiënt is valt te betwijfelen. Evenwel biedt de wet nog steeds de mogelijkheid om op de oude wijze – dus in persoon – te vergaderen; het zal in de praktijk vooral aan de curator zijn om een voorstel te doen op welke wijze er in het voorkomende faillissement het best vergaderd kan worden.
Het niet langer hoeven vragen van toestemming voor transacties onder de € 2.000,- is een voor curatoren welkome wijziging in de Faillissementswet. Uit kosten-baten oogpunt is het wenselijk dat niet voor verkoop van ieder klein activum toestemming van de rechter-commissaris hoeft te worden gevraagd. Het scheelt de curator en de rechter-commissaris bovendien tijd.
Dat de curator voortaan ook zelf vorderingen op de crediteurenlijst mag plaatsen, maar daartoe niet verplicht is, zal in mijn ogen tot nodige discussies met crediteuren kunnen gaan leiden. Neemt de curator de ene crediteur namelijk wel ambtshalve op en een andere niet (bijvoorbeeld omdat hij deze per abuis over het hoofd zag in de administratie), dan kan laatstgenoemde crediteur benadeeld worden indien hij er gemakshalve van uitging dat die vordering wel opgenomen zou worden omdat hij meende dat deze wel in de bedrijfsadministratie van gefailleerde was opgenomen.
Hoewel er situaties te verzinnen zijn waarin het makkelijk kan zijn om als curator zelf vorderingen op de crediteurenlijst te plaatsen[40], geef ik er nog steeds de voorkeur aan dat schuldeisers zelf hun vorderingen bij de curator indienen. Niet alleen voorkomt dit discussies, maar bovendien is de hoogte van door schuldeisers ingediende vorderingen nog wel eens anders dan uit de bedrijfsadministratie blijkt. Door een faillissement treden vaak verschillende boetebepalingen uit overeenkomsten in werking, die leiden tot hogere vorderingen. Ook is in de bedrijfsadministratie vaak geen rekening gehouden met contractuele of wettelijke rente, waar crediteuren ook recht op hebben. Door de schuldeiser zelf haar vordering te laten indienen, wordt voorkomen dat de curator naderhand nog allerlei vorderingen moet gaan aanpassen – wat de efficiëntie niet ten goede zou komen.
Voor wat betreft de thans opgenomen fatale indieningstermijn, lijkt te worden tegemoetgekomen aan een probleem dat zich in de faillissementspraktijk – naar mijn mening – weinig voordoet. De wetgever wijt de relatief lange looptijd van faillissementen namelijk aan de termijn waarbinnen vorderingen door schuldeisers worden ingediend en met name de mogelijkheid voor schuldeisers om tot het laatste moment vorderingen in te dienen.[41] Dit is naar mijn mening niet helemaal juist. Doorgaans zijn – met name concurrente – schuldeisers vrij snel met het indienen van hun vorderingen, maar wacht de curator vaak lang op het UWV – een preferente en tevens boedelschuldeiser – die na het ontslag van werknemers de loonvorderingen overneemt en er al gauw een half jaar over doet dit administratief te verwerken en haar vordering aan de curator op te geven. Ook de fiscale afwikkeling neemt veel (wacht)tijd in beslag, wat de doorlooptijd van faillissementen niet ten goede komt. De consequenties van het te laat indienen zijn bovendien hard voor schuldeisers: te laat ingediend betekent pech gehad.[42]
- Conclusie
De Wet Modernisering Faillissementsprocedure leidt ongetwijfeld tot meer transparantie en efficiëntie. Met name voor wat betreft de digitalisering en verkoop van activa zie ik waardevolle toevoegingen voor de faillissementspraktijk. Ook de prominentere rol van het Centraal Insolventieregister is welkom, nu het schuldeisers sneller toegang tot informatie over het faillissement geeft. Hoewel op dat gebied nog uitdagingen liggen voor de rechtspraak (denk aan het toepassen van de AVG), meen ik dat het de prominentere rol van het Centraal Insolventieregister de transparantie absoluut ten goede komt.
Evenwel zullen niet alle nieuwe bepalingen tot meer efficiëntie leiden, simpelweg omdat sommige situaties zich weinig voordoen (in slechts een klein aantal faillissementen komt het tot een verificatievergadering) of omdat ze kunnen leiden tot discussies en daardoor een tegengesteld effect bereiken (neemt de curator wel of niet ambtshalve vorderingen op en wordt wel rekening gehouden met alle onderdelen van de vordering?). Concluderend: de wet biedt over het algemeen nuttige wijzigingen, waarvan evenwel een deel naar mijn mening niet zal leiden tot de beoogde efficiëntie en transparantie.
[1] Staatsblad 2018, 299.
[2] Zie https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/34740_wet_modernisering.
[3] Kamerstuk 29 911, nr. 74.
[4] Kamerstuk 29 911, nr. 74.
[5] Verslag vergadering Eerste Kamer 2017/2018, nr. 35.
[6] Staatsblad 2018, 348.
[7] Staatsblad 2018, 299 (artikel V).
[8] MvT, p. 5.
[9] Zie o.a. https://www.mr-online.nl/wetgeving-kei-civiel-wordt-ingetrokken/
[10] Artikel 19 lid 1 Fw.
[11] Artikel 19 lid 1, onderdeel 6 Fw.
[12] Artikel 84 Fw.
[13] MvT bij artikel 84 Fw, p. 27.
[14] Artikel 137a lid 2 Fw.
[15] Artikel 173c lid 1 Fw.
[16] Artikel 108 Fw.
[17] Artikel 80a en artikel 178 Fw.
[18] MvT bij artikel 80a Fw, p. 26.
[19] Artikel 127 lid 1 Fw.
[20] Artikel 127 lid 2 Fw.
[21] Artikel 161a Fw.
[22] MvT, p. 28.
[23] Artikel 176 lid 1 Fw.
[24] Artikel 110 lid 1 Fw.
[25] HR 28 november 2014, JOR 2015/58 (Boele/Van Galen).
[26] MvT, p. 8.
[27] Artikel 108 Fw bepaalt dat er ‘zo nodig’ een datum voor de verificatievergadering wordt bepaald. De wetgever heeft hiervoor (blijkens de Memorie van Toelichting, p. 8) aansluiting gezocht bij artikel 4.1 van de Recofa-richtlijnen voor de afwikkeling van faillissementen.
[28] Artikel 108 en artikel 119 lid 2 Fw.
[29] Artikel 116 Fw.
[30] Artikel 75 lid 2 Fw.
[31] Artikel 75a lid 1 Fw.
[32] Artikel 66 lid 1 Fw.
[33] Artikel 14b Fw.
[34] MvT, p. 9.
[35] Artikel 3a Fw.
[36] MvT, p. 9.
[37] J.J. van Hees, ‘De Wet modernisering faillissementsprocedure: digitaal communiceren en vaker verifiëren’, FIP 2019/44.
[38] Zie ook: F.M.J. Verstijlen, ‘De curator en de AVG’, TvI 2018/50.
[39] Zie https://www.rechtspraak.nl/Uitspraken/Paginas/Anonimiseringsrichtlijnen.aspx.
[40] Denk bijvoorbeeld aan de situatie van een lege boedel, waarin je als curator het faillissement snel wilt opheffen terwijl zich nog nauwelijks schuldeisers hebben gemeld.
[41] MvT, p. 7.
[42] Zie ook J. Hummelen, ‘De introductie van een bar date in het faillissementsrecht’, TvI 2013/5.
