De Wob en de geheimhouding op grond van de Gemeentewet: de kring van belanghebbenden

Inleiding
In de artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet is bepaald dat respectievelijk de gemeenteraad, het college van B&W en een raadscommissie geheimhouding kan opleggen omtrent hetgeen in een besloten vergadering is behandeld en omtrent de inhoud van stukken die zijn overgelegd.

De geheimhouding kan slechts worden opgelegd op grond van een in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna ook: Wob) genoemd belang (het in artikel 11 van de Wob genoemde belang van intern beraad is dus niet aan de orde!) en blijft in stand totdat deze door de raad, het college of de commissie is opgeheven. Ook in de Provinciewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) is de mogelijkheid opgenomen om onder omstandigheden ten aanzien van bepaalde documenten geheimhouding op te leggen (vergelijk art. 25 lid 1, art. 55 lid 1 en art. 99 lid 1 van de Provinciewet respectievelijk artikel 23 van de WGR). Kortheidshalve worden hierna alleen de op grond van de Gemeentewet genomen geheimhoudingsbesluiten besproken.

Ik stel voorop dat de algemene openbaarmakingsregeling zoals neergelegd in de Wob wijkt voor de in de Gemeentewet opgenomen bijzondere regeling (een zogenaamde lex specialis). Concreet betekent dit dat de Wob niet van toepassing is (en dus niet wordt getoetst aan de weigeringsgronden van artikel 10 en 11 van de Wob) wanneer om informatie is verzocht waarvoor op grond van de Gemeentewet een geheimhoudingsbesluit is genomen.

De verhouding tussen geheimhoudingsbesluiten op grond van de Gemeentewet (Gemw) en de Wob
In de praktijk komt het nogal eens voor dat op grond van de Wet openbaarheid van bestuur wordt verzocht om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd. Dan rijst de vraag wie als belanghebbende bij een verzoek om opheffing van de geheimhouding kan worden beschouwd. Tot voor kort volgde uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de personen op wie de geheimhoudingsplicht was komen te rusten (meer specifiek de raad, burgemeester, college en raadscommissie) in beginsel kwalificeerden als belanghebbenden, en dat alleen zij door een geheimhoudingsbesluit rechtstreeks in hun belangen werden geraakt. De Afdeling zette de deur ook voor een andere groep belanghebbenden op een kier door te overwegen dat naast leden van gemeentelijke bestuursorganen op wie de geheimhoudingsplicht is komen te rusten, ook andere personen een zodanige betrokkenheid zouden kunnen hebben bij stukken ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd zodat ook zij door een geheimhoudingsbesluit rechtstreeks in hun belangen zouden kunnen worden geraakt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5002). Indien een verzoeker met verwijzing naar de Wob verzocht om informatie waarop het geheimhoudingsbesluit betrekking had, dan stond deze dus dikwijls met lege handen. Immers, omdat de regeling van de gemeentewet over de geheimhoudingsbesluiten door haar lex specialiskarakter derogeert aan de Wob, werd niet toegekomen aan toetsing van het verzoek aan de Wob. Ook het (eventueel daarna in te dienen) bezwaar tegen (de opheffing van) een geheimhoudingsbesluit bood aan verzoeker geen soelaas omdat de Afdeling er, zoals hierboven beschreven, vanuit ging dat de verzoeker geen belanghebbende was bij het geheimhoudingsbesluit.

Het oordeel van de Afdeling: een nieuwe koers
Met haar uitspraak van 23 november 2016, lijkt onze hoogste bestuursrechter echter een andere weg in te (willen) slaan. In de ter beoordeling voorliggende casus was een door een journalist ingediend Wob-verzoek door de gemeente Het Bildt van de hand gewezen, omdat de gevraagde stukken in de visie van de gemeente onder de geheimhouding als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet zouden vallen. Het beroep werd door de rechtbank in eerste aanleg niet-ontvankelijk verklaard, omdat de journalist niet als belanghebbende kwalificeerde bij het besluit tot weigering om de geheimhouding op te heffen. Dit oordeel houdt in hoger beroep geen stand. In de uitspraak van 23 november 2016 overweegt de Afdeling namelijk dat een verzoek om openbaarmaking van documenten waarvan geheimhouding is opgelegd altijd tevens moet worden opgevat als een verzoek om opheffing van die geheimhouding. Bovendien geldt volgens de Afdeling dat de indiener van een verzoek om openbaarmaking zowel belanghebbende is bij het besluit op dat verzoek als bij het besluit op het verzoek om opheffing van de geheimhouding.

Afsluitende opmerkingen
Uit deze uitspraak volgt dat het belanghebbendebegrip bij gemeentelijke (en, naar wij aannemen, ook provinciale) geheimhoudingsbesluiten is verruimd. Bij de beantwoording van de vraag of iemand als belanghebbende bij een geheimhoudingsbesluit kan worden beschouwd, wordt aangesloten bij de invulling van het belanghebbendebegrip zoals dat geldt bij toepassing van de Wob. Artikel 3 van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie kan doen. Het is dus niet vereist dat de verzoeker een belang heeft bij de gevraagde informatie. Met deze uitspraak wordt de kring van belanghebbenden bij de geheimhoudingsregeling uit de Gemeentewet door de Afdeling dus gelijkgesteld aan de kring van belanghebbenden bij een Wob-verzoek. Door deze uitspraak is het dan ook voor een ieder mogelijk om een verzoek tot opheffing van geheimhouding in te dienen. In tegenstelling tot vroeger, moet dit verzoek bovendien in alle gevallen als een verzoek om opheffing van de geheimhouding worden aangemerkt.

Heeft u vragen over de Wet openbaarheid van bestuur / Wob? Belt of mailt u met onze Wobspecialist, Roos Molendijk