Het vertrouwensbeginsel en de bestemmingsplanprocedure

Over de vaststelling van een bestemmingsplan kunnen betrokkenen in overleg treden met ambtenaren en wethouders. Dat overleg kan er vervolgens toe leiden dat de personen in kwestie in de veronderstelling verkeren dat de gemeenteraad vervolgens ook zal meewerken aan de mededelingen en toezeggingen die in het overleg zijn gedaan. Indien de raad vervolgens toch niet meewerkt aan de uitlatingen van derden dan rijst de vraag of de raad niettemin gehouden is de gedane toezegging na te komen. Dat is blijkens de rechtspraak op dit punt vaak niet het geval.

Bestemmingsplanprocedure
In een bestemmingsplanprocedure geldt als uitgangspunt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Uit dat criterium volgt dat alleen de raad zelf verwachtingen kan wekken dat medewerking zal worden verleend aan het vaststellen van het bestemmingsplan.

Ambtenaren en het wethouders
In een uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2012 (zaaknummer 201109458/1/R1) had een betrokkene bijna zes jaar overleg gevoerd en onderhandeld met ambtenaren en een wethouder over het bouw van een tweede woning. De betrokkene had zijn aanvraag een aantal keer aangepast overeenkomstig de aanwijzingen van het college van burgemeester en wethouders. Het beroep op het vertrouwensbeginsel stuitte juridisch bezien niet geheel verrassend op de beslissingsonbevoegdheid van de ambtenaren en de wethouder. Immers, de raad is bevoegd omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Dat de betrokkene een overeenkomst tot het verlenen van planologische medewerking had gesloten met het college maakte dit niet anders. Een overeenkomst kan volgens de Afdeling namelijk niet tot een verplichting van de raad leiden om aan gronden een bestemming te geven die hij niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening zou achten.

In een uitspraak van 5 december 2012 (zaaknummer 201203326/1/R1) hadden ambtenaren en een wethouder aan een initiatiefnemer meegedeeld dat het door hem beoogde bouwplan paste binnen de geldende beleidsuitgangspunten van de gemeente. Uiteindelijk besluit de raad om medewerking aan de vaststelling van het bestemmingsplan te weigeren. Ook hier stuit een beroep op gerechtvaardigd vertrouwen op de beslissingsonbevoegdheid van de ambtenaren en wethouder. Overigens was betrokkene daar blijkens de uitspraak tijdens de verschillende overleggen ook regelmatig op gewezen. De betrokkene is er in deze procedure ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat door de raad zelf ook dergelijke verwachtingen zouden zijn gewekt. Hij staat dan ook met lege handen.

Commissievergadering
Een uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2013 (zaaknummer 201207951/1/R1) ziet op een geval waarin de raad heeft geweigerd om een bestemmingsplan te herzien, waarbij de betrokkene stelde dat de raad in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door onvoldoende kennis te nemen van het ontwerpbestemmingsplan. Blijkens de uitspraak is het ontwerpbestemmingsplan in de commissievergadering besproken en was hierbij een aantal raadsleden aanwezig. Wat er precies tijdens deze vergadering is medegedeeld blijkt niet uit de uitspraak. Dit lijkt op basis van de uitspraak ook niet zo relevant, omdat de Afdeling met weinig woorden overweegt dat nu het ontwerpbestemmingsplan in de commissievergadering was besproken en de raad had besloten het niet vast te stellen er geen aanleiding bestond om te oordelen dat het besluit onzorgvuldig was voorbereid. Voor het nemen van het besluit geldt dat de raad beleidsvrijheid toekomt en dat hij in redelijkheid kon weigeren het bestemmingsplan vast te stellen. Noch door de raad noch door het college is een gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat het plan ook daadwerkelijk zou worden vastgesteld. Uit de aard van de in de Wro vastgelegde procedure volgt niet dat de raad gehouden is om een ter inzage gelegd ontwerpplan uiteindelijk ook vast te stellen, aldus de Afdeling.

Handvatten voor de praktijk
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon. In geen van de hiervoor genoemde uitspraken was sprake van toezeggingen die door een daartoe beslissingsbevoegd persoon waren gedaan. Dat stond dan uiteindelijk ook een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg. Overleggen en onderhandelingen met ambtenaren en wethouders kunnen de raad dus niet binden. De raad geniet omtrent de vaststelling van bestemmingsplannen nu eenmaal een grote mate van beleidsvrijheid.

Neemt een burger het initiatief en weigert uiteindelijk de raad daaraan mee te werken, dan is het lastig om hiertegen met succes te ageren. Dit laat overigens onverlet dat een wethouder of het college in geval van concrete ondubbelzinnige toezeggingen wel schadeplichtig kan zijn jegens een initiatiefnemer. Als die verstrekte informatie tot een betrokkene was gericht en onjuist blijkt te zijn dan kan er sprake zijn van strijd met de maatschappelijke betamelijkheid en onrechtmatigheid (zie bijvoorbeeld Hof Arnhem-Leeuwarden 4 juni 2013, zaaknummer 200.068.324). Een verdere bespreking van de civielrechtelijke aspecten gaat het bestek van deze bijdrage te buiten.

Voor meer informatie over bestemmingsplanprocedures en het vertrouwensbeginsel kunt u contact opnemen met Jasper Molenaar, advocaat op de Sectie Overheid & Vastgoed.