Uitgangspunt: beslissingsruimte raad
Het uitgangspunt is dat een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een functie te geven die de raad niet in overeenstemming met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties acht (voorheen: een goede ruimtelijke ordening). De definitieve beslissing over de wijziging van het omgevingsplan kan, mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen – ook de mogelijke belangen van derden –, anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dit overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) in een uitspraak van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1067, in het kader van een bestemmingsplanprocedure.
In lijn met dit uitgangspunt wordt in een anterieure overeenkomst ook vaak opgenomen dat de overeenkomst de publiekrechtelijke positie en bevoegdheden van de gemeente onverlet laat. Dat benadrukt dat de raad beslissingsruimte c.q. -vrijheid heeft om zijn bevoegdheid tot het wijzigen van het omgevingsplan op een bepaalde wijze uit te oefenen die hem goeddunkt.
Formulering verplichting planologische medewerking en vertrouwensbeginsel
In een anterieure overeenkomst worden over en weer rechten en verplichtingen opgenomen. Een verplichting aan de zijde van de gemeente die in ieder geval in een anterieure overeenkomst zou moeten in staan is dat er planologische medewerking wordt verleend aan de door de initiatiefnemer gewenste ontwikkeling. Uit de rechtspraak blijkt dat een juiste formulering van deze verplichting van belang is voor een eventueel beroep op het vertrouwensbeginsel.
De verplichting tot het verlenen van planologische medewerking kan geformuleerd zijn als een verplichting om zich in te spannen om voor de ontwikkeling die de initiatiefnemer wenst een omgevingsplan in procedure te brengen. Aan die verplichting kan al snel worden voldaan door een ontwerp-omgevingsplan met de door de initiatiefnemer gewenste inhoud ter inzage te leggen. Er zal in dat geval geen aanleiding zijn voor het oordeel dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd het omgevingsplan te wijzigen. Dit was aan de orde in de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1543.
Een andere variant is dat er een inspanningsverplichting wordt opgenomen om het omgevingsplan te wijzigen. Ook bij deze variant gaat het slechts om een inspanningsverplichting en geen resultaatsverplichting. Wil de op grond van een anterieure overeenkomst opgenomen verplichting kwalificeren als een toezegging in het kader van het vertrouwensbeginsel, dan is een inspanningsverplichting waarschijnlijk onvoldoende. Uit de rechtspraak kan worden afgeleid dat de Afdeling het bij de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel van belang acht of de overeenkomst een door de raad in acht te nemen resultaatsverplichting bevat om voor de ontwikkeling daadwerkelijk het omgevingsplan te wijzigen. In een uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2977, overwoog de Afdeling:
“In de anterieure overeenkomst staat dat de gemeente verplicht is de bedoelde planologische maatregelen die nodig zijn voor het realiseren van het project in procedure te brengen. Hieruit volgt niet dat de gemeente een resultaatsverplichting heeft om een bestemmingsplan vast te stellen dat het project mogelijk maakt, maar slechts een verplichting om een bestemmingsplan in procedure te brengen. Bij besluit van 26 juni 2012 heeft de raad besloten tot het volgen van een bestemmingsplanprocedure om het project mogelijk te maken. Voorts is van belang dat in de overeenkomst staat dat deze de publiekrechtelijke positie en bevoegdheden van de gemeente onverlet laat. Met de anterieure overeenkomst is dan ook niet gezegd dat een plan met de door de [appellante sub 3] gewenste inhoud ook door de raad zou worden vastgesteld.”
Hoewel de formulering van de verplichting tot het verlenen van planologische medewerking in een anterieure overeenkomst van belang is, zal er niet snel sprake zijn van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel met als resultaat dat het omgevingsplan met de door de initiatiefnemer gewenste inhoud wordt gewijzigd. In de eerste plaats zal een gemeente niet snel geneigd zijn om een resultaatsverplichting tot het wijzigen van het omgevingsplan in de anterieure overeenkomst op te nemen. In de tweede plaats kan een overeenkomst niet leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een functie te geven die de raad niet in overeenstemming met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties acht. Dat laat echter onverlet dat in dat geval sprake kan zijn van het betalen van een boete en/of het vergoeden van schade vanwege het niet nakomen van (de toezegging in) de anterieure overeenkomst.
Belangenafweging
Het feit dat er een anterieure overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij het nemen van een besluit over het wijzigen van het omgevingsplan in zijn overwegingen dient te betrekken (vgl. ABRvS 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1543). De raad heeft de verplichting om duidelijk te maken welk gewicht aan de uit die overeenkomst voortvloeiende afspraken bij het nemen van een besluit is toegekend. Dat komt bij een besluit tot weigering om het omgevingsplan te wijzigen neer op een afweging of de ruimtelijke argumenten, ondanks de overeenkomst, zwaarder wegen dan de belangen van de initiatiefnemer bij wijziging van het omgevingsplan.
Tot slot
De rechten en verplichtingen die in een anterieure overeenkomst zijn opgenomen werken door in de planologische procedure tot het wijzigen van het omgevingsplan. Datzelfde geldt overigens voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Ondanks dat er niet snel sprake zal zijn van een toezegging in het kader van het vertrouwensbeginsel, dient de raad bij het nemen van een besluit over het wijzigen van het omgevingsplan wel rekening te houden met (de inhoud van) de gesloten overeenkomst. Voor gemeenten en marktpartijen is het dus van belang om de afspraken omtrent de inspanningsverplichting zorgvuldig te formuleren in plaats van altijd te varen op de standaardpassages die in veel modelcontracten staan.
Wilt u een anterieure overeenkomst laten beoordelen en/of meer weten over anterieure overeenkomsten in het algemeen? Neemt u dan contact op met Joyce de Bruijn en Jasper Molenaar.
Gerelateerd
Grondbeleid
