De Omgevingswet gaat uit van het decentraal, tenzij-principe. Dit betekent dat het in eerste instantie aan de gemeente is om bij nieuwe ontwikkelingen of initiatieven een belangenafweging te maken en hieromtrent te besluiten. Uit het oogpunt van efficiency, eenheid in regelgeving en transparantie kan het echter gewenst zijn om een vraagstuk landelijk te regelen. Het Rijk werkt dan met algemene regels. Dat voorkomt bijvoorbeeld dat burgers en bedrijven in een vergunningprocedure steeds toestemming moeten vragen aan het bevoegd gezag, of dat er in de ene gemeente hele andere normen gelden dan in een andere gemeente.
Aangewezen activiteiten
Op grond van artikel 4.3 lid 1 van de Omgevingswet is het Rijk verplicht bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over aangewezen activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Door de begrenzing die in dit artikel is opgenomen, kunnen die algemene rijksregels slechts betrekking hebben op aangewezen activiteiten. Een van die activiteiten is de bouwactiviteit, welke in artikel 4.21 Ow verder is uitgewerkt. Dat artikel bepaalt dat er over de bouwactiviteit slechts algemene rijksregels worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en duurzaamheid en bruikbaarheid.
De vier algemene maatregelen van bestuur met de algemene rijksregels zijn het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit (Ob). Zoals de naam al doet vermoeden bevat het Bbl de regels met betrekking tot het (ver)bouwen van een bouwwerk, de staat van het bouwwerk, het gebruik van het bouwwerk en het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden. In het Bal staan de algemene rijksregels voor de andere in artikel 4.3 Ow aangewezen activiteiten, zoals de milieubelastende activiteit en de Natura 2000-activiteit. Burgers, bedrijven en overheden moeten zich aan deze regels houden als ze die activiteiten uitvoeren. In het Bal staat ook of voor die activiteiten een melding of omgevingsvergunning nodig is. In het Bkl staan algemene regels die zich richten op overheden. In het Ob staan algemene regels over procedures. Verder zijn in de Omgevingsregeling detailregels opgenomen die een uitwerking vormen van de algemene regels in de vier AMvB’s.
Afwegingsruimte
Een potentieel nadeel van algemene regels is dat er bij de vaststelling daarvan in beginsel geen rekening kan worden gehouden met specifieke situaties. De Omgevingswet bevat daarom een drietal generieke grondslagen om de flexibiliteit van algemene (rijks)regels te vergroten en maatwerk te leveren.
Maatwerk- of vergunningvoorschrift
Een eerste vorm van afwegingsruimte binnen de algemene regels is het individueel toestaan van de mogelijkheid af te wijken van de regel door middel van een maatwerk- of vergunningvoorschrift. Het bevoegd gezag kan met maatwerkvoorschriften bijvoorbeeld algemene regels nader invullen of aanvullen, (minder) strengere regels stellen of afwijken van een verbod in de algemene rijksregels. Het maatwerkvoorschrift wordt meestal opgenomen in een apart maatwerkbesluit, maar als er voor een activiteit een omgevingsvergunning nodig is dan is er vaak de verplichting om het maatwerk in een vergunningvoorschrift op te nemen.
Maatwerkregel
In de tweede plaats kan in de algemene rijksregels worden bepaald dat bestuursorganen de mogelijkheid hebben om regionaal afwijkende regels vast te stellen, zogenoemde maatwerkregels. Dit kan zowel een aanscherping als versoepeling betreffen. In tegenstelling tot maatwerkvoorschriften gelden maatwerkregels voor een heel gebied of een hele categorie van gevallen. Maatwerkregels worden dan ook in het omgevingsplan opgenomen.
Gelijkwaardigheid
Tot slot biedt artikel 4.7 Ow een generieke gelijkwaardigheidsbepaling. Dit artikel bepaalt dat wanneer in algemene regels een maatregel is voorgeschreven, de initiatiefnemer ook een andere maatregel kan treffen, als daarmee dezelfde mate van bescherming van de fysieke leefomgeving wordt gerealiseerd. Meestal is er wel vooraf toestemming nodig van het bevoegd gezag om een gelijkwaardige maatregel te mogen toepassen.
Instructieregels Bkl en omgevingsplan
Een bijzondere categorie van algemene regels zijn de instructieregels die zijn opgenomen in het Bkl. Dit zijn regels waarmee een bestuursorgaan (vaak: het Rijk) aan een ander bestuursorgaan aangeeft hoe dat orgaan een taak of bevoegdheid moet uitoefenen. Deze regels werken daarmee door in de decentrale omgevingsplannen.
Er zijn drie typen instructieregels: ‘betrekken bij’, ‘rekening houden met’ en ‘in acht nemen’. Bij ‘betrekken bij’ moet een overheid aandacht schenken aan feiten of verwachtingen van feiten. De bestuurlijke afwegingsruimte is in dat geval groot. In het geval van ‘rekening houden met’ wordt in het kader van de belangenafweging de zwaarwegende positie van een belang tot uitdrukking gebracht, zonder dwingend aan te sturen op de uitkomst te sturen. Er geldt dus een zwaardere motiveringsplicht. Tot slot zal bij ‘in acht nemen’ het bestuursorgaan aan de instructieregel moeten voldoen. De instructieregel is dan dwingend van aard en moet worden verwerkt in het omgevingsplan. Denk aan de Rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit en normen voor externe veiligheid.
Tot slot
De grondslag in artikel 4.3 van de Omgevingswet om voor activiteiten algemene rijksregels te stellen betekent niet dat het Rijk voor alle activiteiten binnen een genoemde categorie (zoals bouwactiviteiten en milieubelastende activiteiten) regels zal stellen en dat decentrale overheden ter zake van deze categorieën activiteiten hun verordenende bevoegdheid verliezen. Alleen voor zover de activiteiten binnen het toepassingsbereik van het Bbl of het Bal vallen, zijn de algemene rijksregels uitputtend. Daarnaast kunnen de algemene regels afwegingsruimte bieden. De decentrale regels met betrekking tot deze activiteiten zullen voor de gemeente vooral in het omgevingsplan staan. Daarbij spelen de instructieregels uit het Bkl ook een belangrijke rol bij het bepalen van de beleidsruimte die aan de gemeenteraad toekomt bij het vaststellen van omgevingswaarden.
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Joyce de Bruijn, Jeroen Niederer of een van de andere specialisten omgevingsrecht van Dirkzwager.
