Op 15 juli 2008 vond er op de Rijksweg A50 bij Rotterdam een ongeval plaats, waardoor er olie op het wegdek terecht kwam. Dat was gevaarlijk. De Staat schakelde, in zijn rol van wegbeheerder van rijkswegen, een bedrijf in om die olie snel op te ruimen. De kosten daarvan bedroegen € 7.140,61. De Staat bracht dat bedrag in rekening bij de aansprakelijkheids-verzekering van de automobilist die schuld had aan het ongeval. (Welke gronden daarvoor precies werden aangevoerd blijkt helaas niet uit de uitspraak. Vermoedelijke stelde de Staat dat de automobilist jegens haar onrechtmatig had gehandeld door het wegdek van haar Rijksweg te bevuilen.) De zaak diende eerst bij de kantonrechter. De kantonrechter wees de vordering van de Staat af. Hij overwoog dat de vraag of de kosten van het schoonmaken van het wegdek konden worden verhaald op Achmea moest worden beantwoord aan de hand van het Brandweerkostenarrest (Hoge Raad 11 december 1992, NJ 1994/639). Aanwezigheid van olie op het wegdek levert immers een gevaar op voor de mens. De overheid was op grond van art. 1 lid 4 sub b van de (toen geldende) Brandweerwet verplicht om dit gevaar weg te nemen, aldus de kantonrechter. Noch in de Brandweerwet, noch in de Wegenwet is kostenverhaal op veroorzakers geregeld. Dat brengt met zich mee dat die kosten dan ook niet via de privaatrechtelijke weg kunnen worden verhaald aldus de kantonrechter.
Het Hof Den Haag dacht daar anders over. Het Hof stelde voorop dat de Brandweerwet (zoals die gold ten tijde van het ongeval) in art. 1 lid 4 sub b bepaalde dat burgemeester en wethouders de zorg hebben voor het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen, anders dan bij brand. Uit de wetsgeschiedenis bij dit artikel leidde het Hof af, dat deze bepaling niet te ruim moet worden opgevat en dat deze alleen ziet op acute gevaarsituaties anders dan bij brand. Het Hof verweer onder andere naar een passage in de memorie van toelichting bij de Brandweerwet die luidde:
Ook is getracht de noodzaak tot concurrentie met particuliere bedrijven uit te sluiten. Zo houdt de term “het beperken en bestrijden van gevaar” in dat de brandweer slechts datgene wat een directie bedreiging inhoudt, zal moeten aanpakken (…..); het woordje bij “ongevallen”sluit bijvoorbeeld in de meeste gevallen de verplichting uit om een autowrak te verwijderen, nadat de inzittenden daaruit zijn gehaald.
Daarnaast wees het Hof op de navolgende passage:
De regering is van oordeel dat het niet aangaat voor het opheffen van een acute gevaarsituatie, waarin het leven van één of meer personen bedreigd wordt, naderhand kosten in rekening te brengen. Anders ligt het,wanneer de brandweer hulp heeft geboden in minder gevaarvolle situaties. De kosten voor dienstverlening kunnen heel wel in rekening worden gebracht, alleen al om niet in een onzuivere concurrentiepositie met het bedrijfsleven te geraken.
Het Hof leidde uit die passages af dat alleen van typische taken voor de brandweer sprake is, in acute gevaarsituaties die vaak de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen. Is het acute gevaar geweken, dan raakt de Brandweerwet uit beeld, aldus het Hof. Dat betekent volgens het Hof dat het verwijderen van olie van het wegdek geen taak is van de brandweer. De Staat had opgemerkt dat met een gedeeltelijke afzetting van de weg, waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn, het acute gevaar was verdwenen. Dat betekende volgens de Staat dat de Brandweerwet niet aan kostenverhaal van de schoonmaakkosten in de weg stond. Dat oordeel werd door het Hof overgenomen.
Vervolgens stelde het Hof zich de vraag, of kostenverhaal via het privaatrecht de Wegenwet op onaanvaardbare wijze zou doorkruisen (de toetsing aan de zogenaamde Tweewegenleer. Deze leer houdt kort gezegd in dat de overheid geen gebruik mag maken van een privaatrechtelijke weg als er een publiekrechtelijke weg bestaat, die voor de burger met meer waarborgen is omgeven dan de privaatrechtelijke weg. Daarbij is bovendien van belang of met de publiekrechtelijke weg precies hetzelfde resultaat kan worden verkregen als met de privaatrechtelijke weg).
Het Hof overwoog dat in de Wegenwet omtrent kostenverhaal zoals hier aan de orde, niets is geregeld. Het Hof vond dat uit niets bleek, dat daaraan de wens van de wetgever ten grondslag had gelegen, om kostenverhaal uit te sluiten. Er was dus geen sprake van omzeiling van een publiekrechtelijke regeling die inhoudelijk meer waarborgen biedt voor de burger dan de privaatrechtelijke weg. Verder overwoog het Hof dat een vergelijkbaar resultaat door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling niet was de verkrijgen. De vordering van de Staat op de verzekeraar werd daarom toegewezen.
De Brandweerwet is per 1 oktober 2010 ingetrokken. Op die datum trad de Wet veiligheidsregio’s in werking. Art. 1 lid 4 van de Brandweerwet luidde ten tijde van het ongeval (in 2008):
Burgemeester en wethouders hebben de zorg voor:
a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt;
b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand.
Het Hof Den Haag vond dat het opruimen van olie niet dermate acuut noodzakelijk was dat dit een taak was voor de brandweer. Art. 1 lid 4 sub b heeft alleen betrekking op
acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen.
In het zogenaamde Brandweerkostenarrest van 1992 had de Hoge Raad bepaald, dat het verhaal (door een gemeente) van de kosten van bestrijding van brand op een schip niet op de aansprakelijke persoon konden worden verhaald. Dat bleek uit de wetsgeschiedenis van de Brandweerwet 1985. Bovendien vond de Hoge Raad dat bestrijding van brand een kerntaak van de overheid was, die van oudsher door haar werd uitgeoefend zonder dat daarbij kosten in rekening werden gebracht.
Daarnaast wees de Hoge Raad erop dat uit een circulaire van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken uit 1985 bleek dat deze verhaal van kosten onwenselijk vond, omdat dit ertoe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel zou kunnen ontstaan om tot alarmering over te gaan, hetgeen uit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk was.
Inmiddels geldt de Brandweerwet niet meer. Sinds 1 oktober 2010 is die vervangen door de Wet veiligheidsregio’s. Die wet is per 1 januari 2013 overigens weer gewijzigd. De vraag is, of de uitspraak van het Hof Den Haag onder de werking van de Wet veiligheidsregio’s anders zou zijn uitgevallen. Daarover het volgende.
Art. 3 lid 1 Wet veiligheidsregio’s luidt:
1. Tot de brandweerzorg behoort:
a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt;
b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dierenbij ongevallen anders dan bij brand.
In de Memorie van Toelichting staat daarbij[1]:
Eerste lid, onder a
Het eerste lid komt overeen met artikel 1, vierde lid, van de Brandweerwet 1985
Met de begrippen voorkomen en beperken wordt onder meer gedoeld op
de zorg van het college van burgemeester en wethouders om bij de in
specifieke wetgeving geregelde verlening van vergunningen en de handhaving van de naleving ervan aspecten van brandveiligheid en brandpreventie mee te wegen. Bij specifieke wetgeving moet worden gedacht aan
de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer en de Woningwet.
Eerste lid, onder b
Bij de hier genoemde taken valt te denken aan technische hulpverlening,
bijvoorbeeld het bevrijden van inzittenden uit een auto na een ongeval en
het redden van dieren.
De woorden “acute gevaarsituaties” komen in deze passage’s niet voor, maar de indruk bestaat dat de regering de bestaande regeling en de bedoeling daarvan niet heeft willen wijzigen. Het bevrijden van inzittenden uit een auto naar een ongeval of het redden van dieren wijst immers wel op situaties van grote spoedeisendheid.
Ik ga er daarom vanuit, dat Hof ook onder de huidige Wet veiligheidsregio’s tot de conclusie zou zijn gekomen dat het opruimen van olie op een wegdek niet onder de typische brandweertaken valt, zodat de kosten daarvan op de veroorzaker kunnen worden verhaald.
Daarbij past de opmerking, dat men vraagtekens kan stellen bij de overweging van het Hof, dat het opruimen van olie van het wegdek van een Rijksweg niet acuut noodzakelijk is. Als de olievlek zich over de hele breedte van de weg heeft verspreid is gedeeltelijke afzetting geen oplossing. Ook de stelling dat met gedeeltelijke afzetting van de weg het gevaar geweken is, heeft op sommige delen van de dag en op drukke Rijkswegen nogal een hoog theoretisch karakter. De verkeerschaos die door gedeeltelijke afzetting kan ontstaan brengt ook gevaren mee.
Maar voorlopig is de lijn weer helder: als het gaat om werk waarbij levensgevaar moet worden bezworen hebben we het over de brandweertaak als kerntaak; daarbij past geen kostenverhaal. In andere gevallen ligt de weg – al dan niet met olie besmeurd - open.
------------------------------------
[1] Kamerstukken II, 31.117 nr 3, blz. 57.
