Ladder voor duurzame verstedelijking: relativiteit, kantoren, evenementen en correctie op 8:69a Awb

In een uitspraak van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:671) geeft de Afdeling een oordeel over een bestemmingsplan dat voorziet in vijf plandelen met de bestemming “Gemengd”. Het daarvóór geldende planologische regime werd gevormd door een uitwerkingsplan dat vanwege veranderde marktomstandigheden niet is gerealiseerd. De raad meent met het vastgestelde bestemmingsplan dat vele functies toestaat dat het plangebied zal transformeren naar een aantrekkelijke werkomgeving met volop ruimte voor economische functies als leisure/horeca (o.a. evenementen), showrooms en bedrijvigheid (o.a. kantoren).

Er zijn twee partijen die opkomen tegen het plan. TKB ontwikkelt de Midden Nederland Hallen, waar zij onder meer een evenementenhal heeft gerealiseerd. TKB vreest dat elders in de regio een congresfunctie zal wegvallen. Daarnaast is er een eierdrogerij die belemmering van haar bedrijfsvoering vreest. Ook stelt zij dat het plan zal leiden tot leegstand in het plangebied, omdat er geen behoefte aan de mogelijk gemaakte functies zou bestaan.

Concurrentiebelang en relativiteit
De Afdeling overweegt ten aanzien van TKB dat haar belang bij de toepassing van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro uitsluitend gelegen is in het concurrentiebelang. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 20 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1585) heeft overwogen dient een concurrent als TKB, als zij stelt dat het besluit strijdt met de Ladder, daarbij feiten en omstandigheden naar voren te brengen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg kan hebben dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.

De Afdeling overweegt in dit kader dat de Midden Nederland Hallen van TKB niet in de nabijheid van het plangebied liggen, zodat leegstand van het congrescentrum in het plangebied het ondernemersklimaat van TKB niet treft. TKB heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het realiseren van het congrescentrum zal leiden tot uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand in de nabijheid van de Midden Nederland Hallen van TKB. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het plan vanwege de Ladder in de weg staat. De Afdeling ziet daarom af van inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond.

De Ladder en kantoren
De eierdrogerij betoogt dat de kantoren die met het plan mogelijk worden gemaakt aan de Ladder moeten worden getoetst. De Afdeling laat in het midden of het mogelijk maken van 63.000 m² bvo aan kantoren een stedelijke ontwikkeling is, omdat de raad ter zitting heeft toegelicht dat deze oppervlakte aan kantoren niet gerealiseerd zal worden. Het niettemin mogelijk maken van een dergelijke vloeroppervlakte aan kantoren is niet in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Bovendien heeft de raad ter zitting naar voren gebracht dat hij de m² bvo aan kantoren wil terugbrengen naar een aanzienlijk lager aantal. Voor zover het plan 63.000 m² bvo aan kantoren mogelijk maakt is het niet met de daarbij vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Om die reden wordt het plan op dit onderdeel vernietigd.

De ladder en de overige functies uit het plan
De eierdrogerij betoogt ook dat het plan wat een aantal andere functies betreft in strijd is de Ladder. Zij richt zich in dat verband tegen het toestaan van de functies atelier, bioscoop, bowlingbaan, muziekschool, sauna en wellness, hotel, congrescentrum, restaurant, gezondheidszorg, onderwijs en religie. Volgens haar is de behoefte aan deze functies onvoldoende onderbouwd en is er te weinig aandacht besteed aan het reeds bestaande aanbod. De raad stelt daar tegenover dat de actuele regionale behoefte voldoende is onderbouwd, hetgeen uit de plantoelichting en een rapport zou volgen.

Nieuwe stedelijke ontwikkeling
De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Bij de beantwoording van deze vraag moet naar het oordeel van de Afdeling in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan. De Afdeling constateert vervolgens dat het plan per saldo voorziet in meer bouwmogelijkheden dan het voorheen geldende uitwerkingsplan. Ook staat het bestemmingsplan aanzienlijk meer en andersoortige functies toe dan het uitwerkingsplan toestond. Dit leidt de Afdeling tot de conclusie dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Dat brengt de Afdeling bij trede 2: actuele behoefte.

Geen actuele behoefte
Omtrent de vraag of sprake is van een actuele regionale behoefte overweegt de Afdeling dat uit de conclusie van het rapport, dat het hotel slechts een bescheiden marktaandeel in de regio zal innemen, niet volgt dat er sprake is van een actuele en regionale behoefte aan het hotel. Over het congrescentrum concludeert het rapport al dat het huidige aanbod aan zalen behoorlijk omvangrijk is. Ook wordt niet aangetoond dat het congrescentrum in een kwalitatieve behoefte zal voorzien. Ten aanzien van het congrescentrum blijkt evenmin dat sprake is van een actuele regionale behoefte. Van de cultuur- en ontspanningfuncties is de omvang dan wel het aantal van de voorzieningen niet gemaximeerd, zodat het plan meer toestaat dan waaraan volgens de raad behoefte is. Voor de overige functies geldt voorts dat geen of onvoldoende onderzoek is gedaan naar het huidige aanbod en/of de marktvraag. Het zal niet verbazen dat het voorgaande de Afdeling tot de conclusie leidt dat niet is aangetoond dat sprake is van een actuele regionale behoefte. Het plan is dan ook in strijd met de Ladder vastgesteld.

Relativiteit en de evenementenregeling
TKB stelt dat het feit dat in het plan geen beperkende gebruiksvoorschriften zijn opgenomen voor de evenementen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Volgens TKB moeten in het plan regels worden opgenomen over het aantal bezoekers per dag, per evenement en per jaar, over het aantal evenementen per jaar en het soort evenementen, omdat dit voor haar evenementenhallen ook is gedaan. De Afdeling oordeelt dat TKB zich beroept op de norm van een goede ruimtelijke ordening vanuit het oogpunt van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Dit aspect van deze norm strekt ertoe te waarborgen dat het toestaan van evenementen niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat. Dit aspect strekt kennelijk niet tot het beschermen van de belangen van TKB. Die zijn er namelijk in gelegen gevrijwaard te blijven van een nieuw congrescentrum in haar verzorgingsgebied.

Correctie op toepassing artikel 8:69a Awb
Vermeldenswaardig is voorts nog dat TKB in verband met haar beroepsgrond over de evenementenregeling een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732) heeft geoordeeld kan een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel leiden tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste. De ervaring leert dat een dergelijk beroep vaak niet wordt gehonoreerd. Ook in deze zaak slaagt dit niet, omdat de oppervlakte van het congrescentrum dat met het plan mogelijk wordt gemaakt is beperkt tot 1.200 m². De oppervlakte van de gronden voor de evenementenhallen van TKB is daarentegen vele malen groter. Ook worden op de gronden van TKB evenementen buiten het bouwvlak toegestaan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de door TKB met elkaar vergeleken situaties van elkaar verschillen. Nu het beroep van TKB op het gelijkheidsbeginsel faalt, kan dit beroep niet leiden tot een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste. De Afdeling ziet dan ook af van een inhoudelijke beoordeling van het betoog over de evenementenregeling.

Uiteindelijk wordt het betreffende bestemmingsplan ten aanzien van een aantal belangrijke delen vernietigd wegens strijd met de Ladder. Wilt u hier meer over weten? Neem dan contact op met Jasper Molenaar.