Artikel 3.1.6 lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is van toepassing als een bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. In dat geval is de ladder van toepassing en moet in de eerste trede worden beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele behoefte. Als vervolgens blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, dan wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. De systematiek van de ladder is helder. De vraag wanneer er sprake is van een “nieuwe stedelijke ontwikkeling” is niet altijd even duidelijk.
De begrippen “Nieuwe stedelijke ontwikkeling” en “bestaand stedelijk gebied”
Onder een stedelijke ontwikkeling wordt verstaan; een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen (artikel 1.1.1 lid 1 onder f Bro). Als bestaand stedelijk gebied wordt aangemerkt; een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen stedelijk groen en infrastructuur (artikel 1.1.1. lid 1 onder f Bro).
Recreatiepark Patersven
In de uitspraak van 1 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1503) staat de Afdeling voor de (rechts)vraag of legalisering van een permanent bewoond recreatiepark als een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt. Het voorliggende plan voorziet in een planologische regeling voor het recreatiepark Patersven, waarbij door middel van de aanduiding “specifieke vorm van wonen – bewoning” beoogd wordt om illegale permanente bewoning van recreatiewoningen te legaliseren. Dit maakt permanente bewoning door onder meer arbeidsmigranten mogelijk. Aan 420 bouwpercelen is deze aanduiding toegekend omdat de hier aanwezige recreatiewoningen tijdens de door de raad gehanteerde peilperiode duurzaam in gebruik waren voor permanente bewoning.
Planologisch beslag op de ruimte en functiewijziging
Bij de beantwoording van de hierboven genoemde rechtsvraag moet worden beoordeeld welk planologisch beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan en in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging.
In het voorheen geldende bestemmingsplan “Recreatiecentrum Patersven” uit 1997 had het recreatiepark met maximaal 500 recreatiewoningen in hoofdzaak de bestemming “Verblijfsrecreatieve voorzieningen” en was permanente bewoning van recreatiewoningen niet toegestaan. De Afdeling constateert dat in het voorliggende bestemmingsplan aan de gronden van 420 recreatiewoningen de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen - bewoning’ is toegekend. Hierdoor is naast verblijfsrecreatie ook permanente bewoning door een niet-huishouden met een maximum van vier personen of door een huishouden toegestaan.
De Afdeling oordeelt dat het plan gelet op het bovenstaande ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan dus voorziet in extra gebruiksmogelijkheden van een groot aantal van de bestaande recreatiewoningen. Gelet op de aard en de omvang van de functiewijziging is de Afdeling van oordeel dat zich in dit geval een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voordoet, waarbij de actuele regionale behoefte moet worden beschreven en moet worden beschreven in hoeverre in die behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien.
Actuele behoefte en bestaand stedelijk gebied
In de plantoelichting staat dat de actuele regionale behoefte is aangetoond. Daarbij heeft de raad, naast de vrijwel volledige bezetting van het park, gewezen op een onderzoek dat in de regio West-Brabant heeft plaatsgevonden naar de behoefte aan permanente huisvesting voor arbeidsmigranten. Uit dit onderzoek volgt dat er in die regio 19.000 economisch gebonden arbeidsmigranten zijn, waarvan een deel slecht gehuisvest is en dat er een kwantitatieve en kwalitatieve opgave rust op de gemeenten in de regio om te voorzien in adequate huisvesting. Dat aan deze opgave deels wordt tegemoet gekomen door het legaliseren van illegale permanente bewoning van recreatiewoningen is volgens de Afdeling niet in strijd met artikel 3.1.6 lid 2 Bro.
Over de vraag of de behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4654), dat bij de uitleg van het begrip “bestaand stedelijk gebied” wordt uitgegaan van hetgeen planologisch is toegestaan op grond van het voorheen geldende plan. Het voorheen geldende plan maakte een omvangrijk recreatiepark met maximaal 500 recreatiewoningen mogelijk en voorzag daarmee in een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van dienstverlening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro. Het plangebied kan dus als bestaand stedelijk gebied worden aangemerkt. De Ladder-toets wordt met succes doorlopen.
Heeft u vragen over de Ladder voor duurzame verstedelijking? Neem dan contact op met Jasper Molenaar, advocaat sectie Vastgoed & Overheid.
