Een bestemmingsplan bevat nogal eens regels over de maximaal te bebouwen oppervlakte van gronden met een bepaalde bestemming. Door het opnemen van een dergelijk bebouwingslimiet kan worden voorkomen dat percelen volledig vol worden gebouwd en een volgens de raad ruimtelijk onwenselijke situatie ontstaat.
Onderscheid bouwwerken
De maximaal te bebouwen oppervlakte geldt niet voor bouwwerken die zonder omgevingsvergunning op grond van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) kunnen worden opgericht. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen bouwwerken die op grond van artikel 2 en artikel 3 bijlage II Bor kunnen worden opgericht. Een bouwwerk dat op grond van artikel 2 mag worden opgericht is uitgezonderd van de vergunningplicht voor de activiteit ‘bouwen’ en voor de activiteit ‘gebruiken in strijd met het planologische regime’.
Wel of niet toetsen aan het bestemmingsplan
Dat betekent dat een dergelijk bouwwerk niet hoeft te worden getoetst aan het bestemmingsplan. Voor bouwwerken die op grond van artikel 3 kunnen worden opgericht geldt alleen een uitzondering op de vergunningplicht voor ‘bouwen’. In dat geval zal wél moeten worden getoetst aan het bestemmingsplan. Bij strijd met het bestemmingsplan zal dan alsnog een omgevingsvergunning voor het strijdige gebruik moeten worden verleend.
Waar gaat het in deze zaak over?
In de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRvS’) van 27 januari 2021 staat een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ centraal die is verleend voor een al gerealiseerde tuinkamer en schutting. Deze tuinkamer en schutting waren door de huurder van het perceel (illegaal) gerealiseerd en door middel van de omgevingsvergunningverlening is deze situatie gelegaliseerd. Tevens is een schuur aanwezig op het perceel. Partijen zijn het erover eens dat de schuur wel en de tuinkamer niet vergunningvrij konden worden gebouwd. De discussie speelt zich af over de vraag of door realisering van het bouwplan de maximaal toegestane te bebouwen oppervlakte wordt overschreden en er dus ook een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘gebruiken in strijd met het planologische regime’ nodig is.
De rechtbank oordeelde in eerste aanleg dat de schuur een vergunningvrij bouwwerk is en dat de oppervlakte van de schuur derhalve niet meetelt bij de vraag of door de bouw van de tuinkamer het maximaal in het bestemmingsplan toegelaten bebouwde oppervlakte wordt overschreden. Hierbij baseert de rechtbank zich op een uitspraak van de ABRvS van 24 september 2014. Tegen dit oordeel stellen appellanten echter – terecht – hoger beroep in.
Tot 2014: vergunningvrije bouwwerken tellen niet mee voor bebouwd oppervlak
Tot 2014 was het zo dat bouwwerken die op grond van artikel 2 bijlage II Bor vergunningvrij waren opgericht, niet meetelden bij de vraag of door de bouw van andere categorieën bouwwerken, de maximaal in het bestemmingsplan toegelaten oppervlakte aan bouwwerken wordt overschreden. De ABRvS is onder meer in haar uitspraak van 8 augustus 2012 tot deze conclusie gekomen. In deze uitspraak oordeelt de ABRvS dat uit de omstandigheid dat het bestemmingsplan niet aan het bouwen van deze bouwwerken in de weg kan staan, moet worden afgeleid dat deze bouwwerken niet meetellen bij het maximaal te bebouwen oppervlakte. Dat is volgens de ABRvS anders voor de bouwwerken die op grond van artikel 3 zijn gerealiseerd. Deze bouwwerken worden aan het bestemmingsplan getoetst en moeten daarom wél worden meegeteld bij het te bebouwen oppervlakte.
Vanaf 2014: nieuw artikel 2.9 Bor
Met ingang van 4 september 2014 is een nieuw artikel toegevoegd aan het Bor. Artikel 2.9 Bor bepaalt dat alle aanwezige bouwwerken in het bebouwingsgebied, dus ook als deze vergunningvrij zijn, moeten worden meegeteld bij de beoordeling of een bouwplan binnen de bouwregels van een bestemmingsplan blijft. Door de invoering van dit artikel werd gebroken met de eerdere lijn in de rechtspraak dat vergunningvrij gebouwde bouwwerken in beginsel niet bij de berekening worden betrokken. Dit gevolg werd blijkens de parlementaire geschiedenis aanvaardbaar geacht, omdat de nieuwe bebouwingsregeling eenvoudiger kon worden toegepast. Door geen onderscheid meer te maken tussen vergunningvrije en vergunningplichtige bouwwerken hoeft bijvoorbeeld geen archiefwerk meer plaats te vinden om uit te zoeken welk van de bestaande bouwwerken destijds met of zonder vergunning zijn gebouwd. Bovendien ontstaat op deze manier een wisselwerking tussen het bestemmingsplan en de regeling voor vergunningvrij bouwen, wat leidt tot een beter samenhangende planologische benadering.
Oordeel ABRvS in deze zaak
De ABRvS oordeelt met het oog op artikel 2.9 Bor dan ook dat de rechtbank zich heeft gebaseerd op verouderde rechtspraak en dat (de gezamenlijke oppervlakte van) alle bouwwerken, en dus ook de vergunningvrij gebouwde schuur, moeten worden meegeteld bij de beoordeling of een bouwplan binnen de bouwregels van een bestemmingsplan blijft. De oppervlakte van de vergunningvrije schuur wordt dan ook in mindering gebracht op het door het bestemmingsplan toegestane maximum van de toegestane bijbehorende bouwwerken en hierdoor wordt de maximaal toegelaten bebouwde oppervlakte in deze zaak overschreden. Het bouwplan is daarom in strijd met het bestemmingsplan en het besluit van het college van burgemeester en wethouders wordt dan ook door de ABRvS vernietigd.
Meer weten?
Wilt u meer weten over de mogelijkheden binnen een bestemmingsplan en/of omgevingsvergunningen? Neem dan contact op met Jeroen Niederer of Joyce de Bruijn, advocaten bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialisten omgevingsrecht. De auteurs bedanken Jorinde Kwakkernaat voor haar waardevolle inbreng bij het schrijven van dit artikel.
