Provincie Noord-Brabant handelt niet onrechtmatig jegens varkenshouder door beperking vestigingsmogelijkheden in Verordening Ruimte

Op 19 september jongstleden heeft het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch geoordeeld dat de provincie niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens een varkenshouder door het uitvaardigen van een nieuwe verordening met beperkingen van de vestigingsmogelijkheid voor intensieve veehouderij zonder een ontheffing te verlenen en zonder compensatie van schade te geven.

Wat speelde er?

De eigenaar van een varkenshouderij wil zijn bedrijf verplaatsen. In dezelfde periode treedt de Verordening ruimte 2010 van de Provincie Noord Brabant in werking. De varkenshouder betoogt dat het uitvaardigen van deze regelgeving de verplaatsing onmogelijk heeft gemaakt en dat deze regelgeving zeer onevenredige gevolgen/schade met zich meebrengt, waarvoor geen enkele compensatie is geboden. Door niet te voorzien in nadeelcompensatie handelt de provincie volgens de varkenshouder jegens hem onrechtmatig. Ten tijde van het uitvaardigen van de Verordening ruimte was namelijk sprake van een verplaatsingstraject van de varkenshouderij met medeweten en instemming van de gemeente Gilze en Rijen en de provincie. De regelgeving van de provincie heeft deze verplaatsing doorkruist en onmogelijk gemaakt. Deze regelgeving heeft in een (beperkt) aantal individuele gevallen, waaronder de varkenshouder, zeer onevenredige gevolgen/schade met zich meegebracht.

Oordeel Gerechtshof

Bestuursrechter of burgerlijke rechter?

Het Hof beoordeelt allereerst of de varkenshouder ontvankelijk is in zijn vordering. De Provincie voerde namelijk aan dat varkenshouder in de bezwaarfase tegen het besluit tot weigering van de ontheffing had gesteld schade te hebben geleden en bij gegrondverklaring van het bezwaar recht te hebben op nadeelcompensatie. GS hebben daarover in het besluit op bezwaar een afwijzende beslissing genomen zodat dit besluit ook dient te worden opgevat als een onzuiver schadebesluit dat door ABRvS in stand is gelaten en daarmee formele rechtskracht heeft verkregen. De burgerlijke rechter diende de varkenshouder dan ook niet-ontvankelijk te verklaren omdat voor hem een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan.

Het Hof volgt deze redenering niet en stelt dat de overweging in de beslissing op bezwaar inhoudt dat door de varkenshouder gevorderde schade niet het gevolg is van het besluit tot weigering van de ontheffing, maar van de in de Verordening ruimte 2011 gestelde algemene regels. Met verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 4 september 2013 oordeelt het Hof dat deze algemene regels als algemeen verbindende voorschriften kwalificeren, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, geen beroep openstond. Dit betekent dat niet de Afdeling, maar de civiele rechter bevoegd is om over de eventuele vergoeding van schade als gevolg van de vaststelling van deze algemene regels te oordelen, indien de toepassing hiervan onevenredige nadelige gevolgen heeft in een concreet geval.

Kort en goed stond de weg naar de burgerlijke rechter dus wel open voor de varkenshouder.

 Normaal maatschappelijk risico, voorzienbaar

Het Hof overweegt vervolgens dat het voor de beantwoording van de vraag of op de provincie een verplichting tot schadevergoeding rust van belang is of de door appellant gestelde schade buiten zijn normale maatschappelijk risico of bedrijfsrisico valt. Deze vraag dient, zo overweegt het Hof met verwijzing naar een uitspraak van de Hoge Raad uit 2004, te worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, waarbij onder meer van belang zijn de aard van de overheidshandeling en het gewicht van het daarmee gediende belang, alsmede in hoeverre die handeling en de gevolgen daarvan voorzienbaar waren voor de benadeelde, en de aard en omvang van de schade. Daarbij kan onder meer acht worden geslagen op algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee men rekening kan houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zullen concretiseren. Het Hof constateert dat de maatschappelijke ontwikkelingen die hebben geleid tot beperking van de vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden van intensieve veehouderij in een stroomversnelling zijn geraakt. Op 10 juli 2009 is een Burgerinitiatief bij Provinciale Staten ingediend, waarin concreet werd aangedrongen op beperking van de uitbreidingsmogelijkheden en een verbod van nieuwvestigingen van intensieve veehouderij. Daarmee moet de varkenshouder als professioneel intensief veehouder bekend zijn geweest. Het Hof is dan ook van oordeel dat het voor de varkenshouder voldoende voorzienbaar was dat de provincie de mogelijkheden voor uitbreiding en nieuwvestiging van intensieve veehouderijen zou gaan beperken, althans dat de kans op een dergelijke aanpassing alleszins reëel was.

Uitzondering: gerechtvaardigd vertrouwen

Volgens het hof staat de voorzienbaarheid alleen dan niet aan een recht op schadevergoeding in de weg als de varkenshouder er niettemin anderszins gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat in zijn geval een intensieve veehouderij op het door hem aangekochte perceel mocht worden gevestigd.

De varkenshouder voerde in dat verband aan dat hij met medewerking en instemming van de gemeente en de Provincie in een traject zat om zijn intensieve veehouderij te verplaatsen.

Het Hof oordeelt echter dat, hoewel de gemeente en de provincie in beginsel wensten mee te werken aan verplaatsing van de bedrijven van de intensieve veehouders, uit niets blijkt dat de provincie daarbij vertrouwen heeft gewekt dat afgeweken kon worden van de geldende voorwaarden voor nieuwvestiging op andere locaties. Van enige concrete toezegging van de zijde van de gemeente en de provincie met betrekking tot de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij is ook niet gebleken. De varkenshouder mocht er volgens het Hof dan ook niet zonder meer vanuit gaan dat de nieuwvestiging in een landbouwontwikkelingsgebied planologisch en milieutechnisch mogelijk zou worden gemaakt.

Nu de varkenshouder bovendien jarenlang heeft afgezien van het indienen van een aanvraag tot verplaatsing van zijn intensieve veehouderij, liep hij een voorzienbaar risico, namelijk dat hij, als er regelgeving zou komen die nieuwvestiging van intensieve veehouderijen zou gaan beperken, door dat afzien in een slechtere positie zou komen te verkeren. Al met al is het Hof dan ook van oordeel dat de provincie niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens appellant en dat de provincie niet schadeplichtig is jegens hem.

Heeft u naar aanleiding van het bovenstaande nog vragen of wilt u meer weten over nadeelcompensatie? Neem dan gerust contact op met Hanna Zeilmaker, Joske Hagelaars of Roos Molendijk, advocaten Overheid & Vastgoed