Publiek-private samenwerking: van ieder voor zich naar gezamenlijke regie
De decentralisaties van 2015 hebben gemeenten verantwoordelijk gemaakt voor grote delen van de zorg: de jeugdhulp, de Wmo en de participatiewet. Sindsdien worstelen gemeenten met een fundamentele spanning: de zorgvraag is regionaal en vraagt om schaalgrootte, maar de politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid is lokaal. De praktijk laat zien dat geen enkele gemeente dit alleen aankan. Reden dan ook dat bij de recente wijziging van de Jeugdwet (met de invoering van de Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg per 1 januari 2026) meer dwingende verplichtingen heeft geïntroduceerd voor gemeenten op het gebied van regionale samenwerking, om gemeenten in staat te stellen hun verantwoordelijkheden ook daadwerkelijk te realiseren. De Wvbj markeert daarmee en verschuiving van lokaal naar regionaal bestuur, van zelfregulering naar systeemtoezicht. Daarmee krijgt de jeugdhulp een meer hybride structuur: decentraal in uitvoering, maar centraal in toezicht en verantwoording.
Gemeenten en zorgorganisaties gaan op zoek naar hetgeen hen bindt, om zo tezamen een antwoord te bieden op de uitdagingen die de zorg en het sociaal domein kent. Een publiek-private samenwerking is daarbij een juridische mogelijkheid.
Juridische aandachtspunten bij PPS in de zorg
Publiek-private samenwerking in de zorg kent verschillende aspecten die juridische en fiscale aandacht behoeven. Wij lichten er een aantal uit.
1. Aanbestedingsplicht voor gemeenten
Wanneer gemeenten zorg inkopen bij private zorgaanbieders, zijn zij in beginsel gehouden aan de regels van het aanbestedingsrecht. Op grond van de Aanbestedingswet 2012 en de Europese aanbestedingsrichtlijnen geldt voor overheidsopdrachten boven de geldende drempelwaarden een aanbestedingsplicht. Voor sociale en andere specifieke diensten, waaronder veel vormen van zorg, geldt een verlicht regime, maar ook dat stelt eisen aan transparantie en gelijke behandeling. Wie die regels negeert, riskeert vernietiging van contracten en schadeclaims.
2. Keuze voor de juiste samenwerkingsvorm
Niet elke samenwerking vraagt om dezelfde juridische structuur. Zo kennen we samenwerkingen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen, publiek-private samenwerkingen op basis van een convenant of overeenkomst, en samenwerkingen via een private entiteit.
Naast de juridische vorm is de (bestuurlijke) invulling relevant. Bij samenwerking in de vorm van afstemming blijft elke deelnemer de taken zelf uitvoeren en wordt er afgestemd over de wijze waarop dat gebeurt. Bij ketensamenwerking stemmen deelnemers uit opvolgende schakels in een keten de wijze van uitvoering van hun taken op elkaar af, in een streven tot een sluitende aanpak te komen. Bij netwerksamenwerking is er sprake van gezamenlijk werken aan een taak van de deelnemers, of voeren een of meer deelnemers taken voor andere deelnemers uit. Bij een geïnstitutionaliseerde samenwerking brengen de deelnemers een taak onder in een zelfstandige organisatie met rechtspersoonlijkheid.
De keuze voor de samenwerkingsvorm heeft directe gevolgen voor de bevoegdheidsverdeling, de democratische controle, de fiscale positie van partners en/of het samenwerkingsverband en de aansprakelijkheid.
3. Democratische legitimiteit
Een structureel aandachtspunt bij regionale samenwerking in de zorg is de democratische controle. Wanneer gemeenten gezamenlijk beleid ontwikkelen of zorg inkopen via een gedeeld samenwerkingsverband, neemt de directe invloed van individuele gemeenteraden af. De gemeenteraden houden hun eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid maar het is voor het slagen van de samenwerking wel degelijk relevant dat gemeente-overstijgende afspraken worden gemaakt. Het risico bestaat anders dat het samenwerkingsverband is overgeleverd aan de lokale politiek. Dat komt in de regel de continuïteit van het samenwerkingsverband niet ten goede.
Het bewegen tussen de individuele belangen van de gemeenten en de overstijgende, regionale belangen, vereist stuurmanskunsten, zorgvuldige communicatie, heldere afspraken en transparante besluitvorming. Het aangaan van de samenwerking houdt in dat deelnemers streven naar een gezamenlijke aanpak of oplossing. Dit is een inspanningsverplichting. Wie die verplichting serieus neemt, investeert niet alleen in zorginhoud, maar ook in een solide juridische en bestuurlijke structuur.
4. Heldere afspraken als fundament van de samenwerking
Ongeacht de gekozen samenwerkingsvorm geldt: wie goed wil samenwerken, moet goede afspraken maken. Bij het inrichten van een bestuurlijke samenwerking zijn onder meer van belang: de juridische basis, zoals een bestuursconvenant, samenwerkingsovereenkomst of een entiteit, de juridische verantwoordelijkheden van de deelnemers en afspraken over financiën en fiscaliteit. Daarnaast is het essentieel om vooraf na te denken over uittreding: hoe te handelen als het doel van de samenwerking of de publieke waarden niet meer door deelnemers worden ondersteund?
PPS in de zorg: tijdig juridisch advies voorkomt problemen
Publiek-private samenwerking in de zorg biedt kansen om de kwaliteit en toegankelijkheid van zorg te verbeteren. Maar de juridische complexiteit, rond aanbesteding, samenwerkingsvormen, democratische controle en contractuele afspraken, is aanzienlijk. Een goed begin is het halve werk: wie tijdig juridisch en fiscaal advies inwint, voorkomt problemen en legt een stevige basis voor een samenwerking die daadwerkelijk bijdraagt aan betere zorg.
