Schrappen supermarktlocatie geoorloofd

In de supermarktbranche wordt altijd creatief gezocht naar mogelijkheden om een nieuwe vestiging te realiseren. Soms worden er vergunningen aangevraagd op locaties waar op basis van een oud bestemmingsplan een brede algemene bestemming geldt. In andere gevallen wordt geprobeerd om gebruik te maken van een recenter bestemmingsplan waar een gemeente abusievelijk ruimere mogelijkheden heeft geboden dan bedoeld. In een uitspraak van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:417) heeft de raad van de gemeente Zoetermeer het aan de stok met supermarktketen Hoogvliet ten aanzien van een soort locatie als laatstgenoemd.

Omgevingsvergunning bouw supermarkt
Hoogvliet wil op het betreffende perceel een supermarkt exploiteren en werkt hiertoe samen met JGV die eigenaar is van het betreffende perceel. Zij betogen dat de raad de functieaanduiding van het perceel die niet-volumineuze detailhandel mogelijk maakt in stand had moeten laten, omdat op grond van het vorige plan een omgevingsvergunning was verleend om het pand op het perceel te verbouwen tot een supermarkt. Deze omgevingsvergunning is weliswaar ingetrokken, maar tegen het intrekkingsbesluit is een procedure aanhangig. De raad had moeten wachten op de uitkomst van die procedure alvorens een nieuw plan vast te stellen, aldus JGV en Hoogvliet. Zij wijzen in dit verband op een uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:870).

Standpunt raad: fout in vorige bestemmingsplan is ongewenst
Als gevolg van een omissie in het vorige bestemmingsplan was het mogelijk om het perceel van JGV te gebruiken voor een supermarkt. Het was aanvankelijk op deze locatie op basis van een vrijstelling toegestaan om het perceel voor volumineuze detailhandel in automobielen te mogen gebruiken. De beperking tot automobielen is in het plan uit 2013 ambtshalve verwijderd en per abuis en in strijd met het gemeentelijk en provinciaal beleid is toen ook de beperking tot volumineuze detailhandel vervallen. Dat wordt nu recht gezet.

De raad stelt dat de gemeente op grond van een privaatrechtelijk kettingbeding de mogelijkheid had het ongewenste gebruik van het perceel voor detailhandel te voorkomen. De fout in het vorige bestemmingsplan en het op basis daarvan vergunde bouwplan hadden daarom niet direct praktische consequenties, omdat een privaatrechtelijke belemmering gold om reguliere detailhandel op het perceel te vestigen. Dit veranderde als gevolg van de executoriale verkoop van het perceel, waardoor het kettingbeding kwam te vervallen. Dit heeft geleid tot intrekking van de omgevingsvergunning. Omdat het vorige bestemmingsplan nog steeds een bouwtitel verschafte, heeft de raad het bestreden voorliggende plan vastgesteld. Bij de vaststelling van het plan was de omgevingsvergunning al ingetrokken en was er dus geen vergund bouwplan. De raad acht zich niet verplicht de uitkomst van de procedure tegen de intrekking af te wachten.

Ingetrokken vergunning is doorslaggevend
De Afdeling is van oordeel dat het beroep van JVG en Hoogvliet op de uitspraak van 21 augustus 2013 niet opgaat. Dat een bestaand legaal bouwwerk, of een bouwwerk dat onherroepelijk is vergund, in beginsel bij de vaststelling van een bestemmingsplan als zodanig dient te worden bestemd, houdt verband met de rechtszekerheid. Tegen de aanwezigheid of het bouwen van een dergelijk bouwwerk kan immers niet handhavend worden opgetreden. Het zou in strijd met de rechtszekerheid zijn als desalniettemin een bestemmingsplan wordt vastgesteld dat ertoe strekt dat het bouwwerk niet opgericht mocht of mag worden. Echter, in het onderhavige geval doet deze situatie zich volgens de Afdeling niet voor, aangezien ten tijde van de vaststelling van het plan de omgevingsvergunning voor het bouwen van de supermarkt was ingetrokken. Op dat moment was het dus niet mogelijk dat het bouwwerk rechtmatig zou worden gebouwd, met het gevolg dat een rechtmatige situatie zou ontstaan die afwijkt van het bestemmingsplan.

Oordeel Afdeling en commentaar
Gelet op het bovenstaande oordeelt de Afdeling dat nu de raad de bouw van een supermarkt op het perceel in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht en deze bouwmogelijkheid in het vorige bestemmingsplan niet was uitgesloten, er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad had moeten wachten met het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan voor het perceel totdat de procedure tegen het besluit tot intrekking van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de supermarkt zou zijn voltooid. Dat lijkt mij een juiste redenering, omdat het vaststellingsbesluit ex tunc (op basis van de op dat moment geldende feiten en omstandigheden) moet worden getoetst. Op dat moment had het intrekkingsbesluit kennelijk rechtskracht en moet daarvan dus in de onderhavige procedure worden uitgegaan. Mogelijk had het oordeel van de Afdeling anders uitgepakt als JVG en Hoogvliet het voor elkaar hadden gekregen dat ten tijde van de behandeling van haar beroep bij de Afdeling ter zake het voorliggende bestemmingsplan het intrekkingsbesluit was geschorst door de voorzieningenrechter. In dat geval heeft het intrekkingsbesluit geen werking en bestaat er in ieder geval gerede twijfel of dat besluit in stand kan blijven. Uit de uitspraak blijkt niet of geprobeerd is om het intrekkingsbesluit geschorst te krijgen.

Verder acht de Afdeling van belang dat, zolang dat vorige bestemmingsplan zou gelden, een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een supermarkt in zoverre niet zou kunnen worden geweigerd. Om een dergelijke situatie ter voorkomen, terwijl de raad een supermarkt op deze locatie ruimtelijk niet gewenst vindt, moet de raad de mogelijkheid hebben om de “supermarktbestemming” te schrappen. Daarbij merkt de Afdeling wel nadrukkelijk op dat, als de procedure tegen het intrekkingsbesluit ertoe leidt dat de omgevingsvergunning voor de bouw van de supermarkt herleeft, dan zal daarmee bij een volgende actualisatie van het bestemmingsplan rekening moeten worden gehouden. Helaas voor Hoogvliet koopt zij daar in het kader van deze procedure niets voor.

Heeft u meer vragen over het wegbestemmen van bepaalde gebruiksfuncties? Of planologische vraagstukken omtrent de vestiging van supermarkten? Neem contact op met Jasper Molenaar of Bart de Haan.