Wat zijn de feiten en de kern van de zaak?
Zorgwonen Bronbeek is sinds 2018 erfpachter van het perceel Bronbeeklaan 66 in Arnhem, waar tot 2017 een verzorgingsflat voor senioren stond die daarna grotendeels leeg kwam te staan. Zij verzocht om een bestemmingsplan voor maximaal 59 zelfstandige en vijf onzelfstandige wooneenheden, wat de raad afwees omdat dit in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening en de erfpachtakte (die het gebruik beperkt tot "bejaardentehuis") een privaatrechtelijke belemmering zou opleveren. Na de afwijzing stelde de raad zelf een bestemmingsplan vast voor 54 zelfstandige woningen, met daaraan gekoppeld een exploitatieplan. Zorgwonen Bronbeek kon zich in principe vinden in de woonbestemming zelf, maar had wel stevige kritiek op de spelregels die de raad daarbij oplegde: eisen aan de oppervlakte van appartementen, een verbod op bepaalde woonvormen en (waar dit artikel over gaat) een verplichting dat minstens 40% van de woningen als sociale huurwoning wordt gebruikt. Volgens Zorgwonen Bronbeek was die 40%-eis niet alleen onvoldoende onderbouwd, maar ook in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn.
Waarom raakt een sociale huur-eis de Dienstenrichtlijn eigenlijk?
De basis is gelegd door het Hof van Justitie in het arrest Visser Vastgoed (HvJ 30 januari 2018, C-360/15 en C-31/16). Daarin bepaalde het Hof dat kwantitatieve en territoriale eisen in ruimtelijke plannen aan artikel 15 van de Dienstenrichtlijn moeten worden getoetst, ook als de zaak zich helemaal binnen Nederland afspeelt (een “zuiver interne situatie”).
De verhuur van woningen is een vorm van dienstverlening. In de Bronbeek-zaak overweegt de Afdeling dat de planregel waarin een percentage van minimaal 40% sociale huur wordt voorgeschreven, een “eis” in de zin van de Dienstenrichtlijn betreft. De vervolgvraag is of zo’n eis dan ook echt een “beperking” oplevert van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten. De Dienstenrichtlijn gaat in de eerste plaats om eisen die direct tot dienstverrichters zijn gericht, en in de tweede plaats om eisen die weliswaar voor iedereen gelden maar door hun effect toch vooral dienstverrichters raken.
En van dat laatste is in de Bronbeek-zaak sprake. Het voorschrijven van een percentage sociale huur treft specifiek verhuurders en niet particulieren. Dienstverrichters zoals Zorgwonen Bronbeek worden beperkt in de mogelijkheden van exploitatie van de opstallen. Door een minimumpercentage te stellen aan sociale huur, wordt reguliere huur immers beperkt. De planregel is dan ook een kwantitatieve beperking omdat deze het aandeel sociale huurwoningen reguleert op ten minste 40% en daarmee de verhuurmogelijkheden van niet-sociale huurwoningen beperkt. De planregel moet daarom voldoen aan de criteria in artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn: het discriminatieverbod, de noodzaak en evenredigheid.
Houdt de eis dan ook stand?
Ja. Inhoudelijk komt de Afdeling tot het oordeel dat de eis in dit geval toelaatbaar is. Niet in geschil is dat de planregel niet in strijd is met het discriminatieverbod. De raad heeft de noodzaak voor de beperking tot sociale huur (het volkshuisvestingsbelang) deugdelijk gemotiveerd: de wijk rond de Velperweg heeft met 12,7% een van de laagste aandelen sociale huur van de gemeente, en 40% draagt bij aan een betere mix van bevolkings- en inkomensgroepen, in lijn met de Regionale Woondeal. Niet is gebleken dat dit belang op een minder beperkende wijze zou kunnen worden gewaarborgd. Dat een verhuurder onevenredig in zijn belangen wordt getroffen door de eis van minimaal 40% sociale huur, acht de Afdeling niet voldoende geconcretiseerd. Strijd met artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn doet zich dan ook (in dit geval) niet voor.
Welke wettelijke basis geldt onder de Omgevingswet en het Bkl?
Deze hele toets komt uiteindelijk voort uit de bevoegdheid van de gemeenteraad in artikel 3.1.2 lid 1 van het Besluit ruimtelijke ordening (oud) dat bepaalde dat een bestemmingsplan ten behoeve van de uitvoerbaarheid eisen kon stellen aan onder meer sociale huurwoningen. Voor omgevingsplannen die nu onder de Omgevingswet worden vastgesteld, is de opvolger daarvan artikel 5.161c van het Besluit kwaliteit leefomgeving: een omgevingsplan dat bouwactiviteiten toelaat waarvoor kosten moeten worden verhaald, mag regels bevatten over sociale huurwoningen, sociale koopwoningen, middenhuurwoningen en particulier opdrachtgeverschap, met een verplichte instandhoudingstermijn (voor sociale huur minstens tien jaar). Deze uitspraak maakt duidelijk dat gemeenten die hiervan gebruikmaken, er een extra Europeesrechtelijke huiswerkopdracht bij krijgen: laten zien dat de eis niet discrimineert, echt nodig is en niet verder gaat dan nodig.
