De eisers in deze procedure wonen allen in de directe omgeving van intensieve veehouderijen en ondervinden stankoverlast daarvan. Zij hebben de Staat, meer in het bijzonder de staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, opgeroepen hen te beschermen tegen deze overlast, nu de Staat dat volgens hen nalaat. De Staat heeft uitvoerig verweer gevoerd, en concludeert tot afwijzing van de vorderingen.
Achtergrond van het geurprobleem
De Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) vormt het exclusieve toetsingskader voor geur van veehouderijen bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’. In de Wgv zijn normen voor de maximale geurbelasting opgenomen die een veehouderij mag uitstoten en minimumafstanden tot geurgevoelige objecten, zoals woningen. De geurnormen, uitgedrukt in odeur units per kubieke meter lucht als 98-percentielwaarde (ou/m³), verschillen naargelang de veehouderij binnen of buiten de bebouwde kom ligt en binnen of buiten een zogenaamd ‘concentratiegebied’ ligt (gelegen in het zuiden en oosten van Nederland).
Voordat de Wgv in 2007 in werking is getreden, is in 1994 de Herziene Nota Stankbeleid vastgesteld. De Nota Stankbeleid bevat het algemene stankbeleid dat door de Staat wordt gehanteerd. Uitgangspunt in het geurbeleid is het voorkomen van (nieuwe) hinder. Als algemene doelstelling voor geurhinder is gesteld dat in 2010 er geen ernstig gehinderden meer mogen zijn. De geurconcentratie mag daarna de bovengrens van 10 ge/m³ (nu: 5 ou/m³) niet overschrijden. De maximale geurnormen in de Wgv liggen, naargelang de locatie van de veehouderij, tussen de 2 en 14 ou/m³, waarbij de gemeenteraad in een eigen geurverordening hogere normen kan vaststellen: tussen de 8 en 35 ou/m³.
De geuremissie van een veehouderij wordt berekend door het aantal dieren te vermenigvuldigen met de voor dat soort dier vastgestelde geuremissiefactor. De emissies per diersoort in een veehouderij worden vervolgens bij elkaar opgeteld. Mitigerende maatregelen, zoals het gebruiken luchtwassers om de geuruitstoot te beperken, worden ook meegenomen in de beoordeling. Met het rekenprogramma V-stacks vergunningen 2010 wordt vervolgens de geurbelasting afkomstig van de veehouderij op een (bedrijfs)woning berekend (de voorgrondbelasting, uitgedrukt in ou/m³).
Onderzoek van de Wageningen University & Research (WUR) heeft aangetoond dat zogenaamde ‘combiluchtwassers’, die veel worden gebruikt, in de praktijk aanmerkelijk minder effectief zijn dan gedacht als het gaat om het beperken van geuremissie. Dit heeft geleid tot een wijziging van de geurreductiepercentages die aan het gebruik van de luchtwassers zijn gekoppeld. Veel veehouders hebben hier slechts beperkte gevolgen van ondervonden, omdat de meeste veehouderijen met luchtwassers beschikken over een rechtens onaantastbare (onherroepelijke) omgevingsvergunning. Het WUR-onderzoek heeft wel geleid tot een rapport van de Commissie Geurhinder en Veehouderij (Commissie Biesheuvel). De Commissie heeft aanbevolen om emissiegrenswaarden waar de veehouder zich permanent aan moet houden; niet alleen op papier, maar ook in de praktijk. Ook moest meer inzicht komen in de effectiviteit van luchtwassers, rekening houdend met de geurproductie in de stal. Verder moest bij de aanpak van geurproblemen meer nadruk op specifieke omstandigheden in een gebied komen te liggen, met mogelijkheden om rekening te houden met geuroverlast afkomstig van meerdere bronnen (cumulatie) en in te grijpen in bestaande situaties. De staatssecretaris heeft in een aantal brieven navolging gegeven aan een deel van deze aanbevelingen, zij het dat er slechts beperkt concrete toezeggingen zijn gedaan, en bovendien zijn aanpassingen van de geurnormen in de Wgv uitgebleven.
De procedure
De omwonenden stellen dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt zolang hij de huidige geurhinderregelgeving, met name de normering voor geurbelasting in de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) in stand laat. Zij vorderen maatregelen dat binnen één jaar geen ernstige geurhinder meer zal optreden, althans dat de bovengrens van 5 ou/m³ niet wordt overschreden. Zij verwijzen hierbij onder meer op de Herziene Nota Stankbeleid en artikel 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM), dat het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven beschermt. Ook moet de Staat de door hen geleden materiële en immateriële schade vergoeden.
De rechtbank stelt voorop (r.o. 4.3) dat artikel 8 EVRM niet alleen voor milieuoverlast die door een Staat zelf wordt veroorzaakt, maar ook voor de overlast die het gevolg is van een tekortkoming van een Staat de private bedrijfsactiviteiten die de overlast voortbrengen adequaat te reguleren. Dit volgt uit de positieve verplichting die ingevolge dit artikel op de Staat rust om redelijke en passende maatregelen ter bescherming van individuen tegen milieuoverlast die het welzijn van personen kan aantasten. Hierbij staat een evenredigheidsbeoordeling (‘fair balance’) centraal, waarbij de staat vrijheid heeft bij de keuze voor de te nemen maatregelen (‘margin of appreciation’). De rechter kan, met inachtneming van deze beleidsvrijheid, onderzoeken of de maatregelen die een staat neemt, redelijk en geschikt zijn. In ieder geval moeten de maatregelen zodanig zijn, dat de in het EVRM geborgde rechten praktisch en effectief zijn.
De Staat betoogt dat de vorderingen moeten worden afgewezen, omdat deze op gespannen voet staan met de taakverdeling tussen wetgever en rechter. De rechtbank stelt, onder verwijzing naar de Urgenda-zaak, dat dat de rechter zich niet dient te mengen in de politieke besluitvorming. Daarentegen is de rechter wel bevoegd, sterker nog: verplicht, om te toetsen of de wetgever aan zijn in een ieder verbindende bepalingen uit verdragen neergelegde rechtsplichten heeft voldaan (artikel 93 en 94 Grondwet). Dit brengt de rechtbank tot het oordeel (r.o. 4.9) dat zij niet eigenhandig een maximale geurnorm kan voorschrijven (zoals 5 ou/m³), maar wel kan en moet toetsen of in het licht van artikel 8 EVRM de Wgv afdoende bescherming biedt.
De rechtbank neemt hierbij als uitgangspunt (r.o. 4.16) de milieukwaliteitscriteria die het RIVM in zijn rapportages voor geurhinder hanteert (bijlage 6 en 7 bij de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij). Op basis van deze criteria kwalificeert een geurbelasting vanaf 19,4 ou/m³ tot 25,3 ou/m³ als ‘zeer slecht’ en hoger dan 25,3 ou/m³ als ‘extreem slecht’. Een geurnorm van 19,4 ou/m³– die maar liefst ongeveer vier maal de (maximale) geurnorm in industriegebieden bedraagt – is volgens de rechtbank de grenswaarde om te bepalen of er sprake is van een acceptabel hinderniveau. Voor de omwonenden bij is geconstateerd dat de cumulatieve geurbelasting op hun woningen hoger dan 19,4 ou/m³ is, concludeert de rechtbank dat het wettelijk systeem kennelijk niet de nodige bescherming biedt die op grond van de wet mag worden verwacht.
De rechtbank concludeert (r.o. 4.23) dat de Staat ten aanzien van deze omwonenden in strijd met artikel 8 EVRM en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld. De procedure wordt verwezen naar de schadestaatprocedure voor het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding.
Commentaar
Het vonnis van de rechtbank is baanbrekend. Niet eerder heeft een Nederlandse rechter de Staat aansprakelijk gehouden voor het onvoldoende beschermen van omwonenden van intensieve veehouderijen tegen ernstige stankoverlast. De uitspraak borduurt daarmee voort op eerdere uitspraken zoals Urgenda en Shell, waarin de rechter een actievere rol lijkt aan te nemen bij de toetsing van klimaat- en milieuwetgeving aan Europese en internationale verdragen in het kader van het leerstuk van de onrechtmatige daad.
Het vonnis bevat meerdere interessante overwegingen, waaronder de keuze voor 19,4 ou/m³ als de norm voor onrechtmatig handelen. De rechtbank kiest ervoor om aan te sluiten bij de gebiedskwalificaties uit de Handreiking. Interessant hierbij is dat de rechtbank overweegt dat de geurbelasting weliswaar is gedefinieerd op gebiedsniveau, maar dat er geen aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat die niet relevant zou zijn voor individuele personen die in het gebied wonen. Voor die –verregaande – redenering valt mijns inziens wel wat te zeggen. Tegelijkertijd is de keuze voor 19,4 ou/m³ tot op zekere hoogte arbitrair, en wordt hiermee de facto alsnog een concrete norm wordt bepaald op basis van een (in beginsel) niet-bindend beleidsdocument.
In de tweede plaats overweegt de rechtbank (r.o. 4.24) uitdrukkelijk dat dit vonnis niet direct op gespannen voet staat met een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 19 september 2012, waarin is geoordeeld dat artikel 3 Wgv niet in strijd is met artikel 8 EVRM, “althans voor zover het de expliciet in dat artikel 3 genoemde maximale concrete waarden betreft die immers niet boven de 19,4 ou/m³ komen”. Deze laatste zinssnede roept echter wel degelijk de vraag op of een aanpassing van de geurnormen in de Wgv op termijn noodzakelijk is.
Daarbij overweegt de rechtbank ook dat het vonnis geen gevolgen heeft voor de geldigheid van de al verleende vergunningen van de veehouders. Die conclusie lijkt mij juist, zij het dat dit vonnis wel indirect tot gevolg kan hebben dat de Staat uiteindelijk moet ingrijpen in vergunde situaties. De vraag is echter of dat kan. Is er bijvoorbeeld bij een overschrijding van de 19,4 ou/m³ aan achtergrondbelasting op een woning sprake van ‘ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu’ of van ‘het belang van de bescherming van het milieu’, in welk geval de verleende vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd (artikel 2.31 jo 2.33 Wabo)? En is dat ook zo als de voorgrondbelasting weliswaar hoger is dan 19,4 ou/m³, maar lager is dan de maximale geurbelasting die op grond van artikel 3 Wgv is toegestaan? Dat laatste zal mijns inziens niet snel aan de orde zijn. In dat geval moet de oplossing mogelijk toch in een wijziging van de Wgv worden gezocht, met alle politieke belangen en gevoeligheden die daarbij komen kijken.
Verder ben ik benieuwd hoe de omwonenden in de schadestaatprocedure hun schade zullen onderbouwen. Materiële schade zou bijvoorbeeld onderbouwd kunnen worden met een taxatie van de woning, waarbij de waarde kan worden vergeleken met woningen die niet in de buurt van een veehouderij liggen. Immateriële schade lijkt mij lastiger aan te tonen. Bovendien speelt het verjaringsleerstuk een rol bij het bepalen van de omvang van de schadevergoeding (5 jaar na het moment van bekendheid met de omvang van de schade en de identiteit van de aansprakelijke persoon).
De conclusie is dat over dit vonnis én over de stankproblematiek rondom intensieve veehouderijen het laatste woord nog niet is gezegd. Hoger beroep door de Staat ligt voor de hand. Wij zullen u uiteraard op de hoogte houden van de verdere ontwikkelingen in deze procedure en rondom het geurdossier.
Meer weten?
Neem dan contact op met Jeroen Niederer, advocaat bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialist op het gebied van geurnormering van intensieve veehouderijen.
