Eerst geeft de Afdeling in de uitspraak het toetsingskader weer: een ontheffing voor vogels kan slechts worden verleend als aan het bepaalde in artikel 3.3, vierde lid, onder a, b en c, van de Wet natuurbescherming. Dit betekent dat zo’n ontheffing alleen kan worden verleend, als voldaan wordt aan elk van de volgende drie voorwaarden:
- er bestaat geen andere bevredigende oplossing,
- de ontheffing is nodig vanwege een in artikel 3.3, vierde lid, onder b, van de Wnb genoemd belang en
- de maatregelen (waarmee is gedoeld op de activiteit(en) met het oog waarop de ontheffing wordt verleend) leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort(en).
De Afdeling overweegt vervolgens:
“Op grond van artikel 5.3, eerste lid, van de Wnb kunnen aan een ontheffing voorschriften worden verbonden. De Afdeling overweegt dat het bevoegd gezag beleidsruimte toekomt bij de beantwoording van de vraag of, en op welke wijze, hij gebruik zal maken van de bevoegdheid om voorschriften te stellen. De rechter toetst of alle in aanmerking komende belangen zijn meegewogen en of het resultaat van de afweging daarvan door het bestuur niet onredelijk is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2742 in 4.3). Bovendien moet een voorschrift aan een ontheffing voldoende concreet en geobjectiveerd zijn om duidelijkheid te bieden over de door ontheffinghouder te nemen maatregelen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2206 in 7.2).”
Daarna gaat de Afdeling in op het verschil tussen noodzakelijke en niet noodzakelijke voorschriften:
“Het bevoegd gezag kan door middel van het stellen van voorschriften mitigerende maatregelen, zoals slachtofferreductiemaatregelen, voorschrijven. Het bevoegd gezag zal daarbij moeten motiveren waarom hij meent dat deze maatregelen nodig zijn. Gaat het om mitigerende maatregelen die verder gaan dan om te voldoen aan het vereiste van artikel 3.3, vierde lid, onder c, van de Wnb (proactieve maatregelen), dan moet het bevoegd gezag duidelijk kunnen maken waarom het belang van die maatregelen opweegt tegen de belangen die zich daartegen verzetten, waaronder de belangen aan de zijde van de ontheffingaanvrager (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2206 in 5.4). Als het gaat om mitigerende maatregelen die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van artikel 3.3, vierde lid, onder c, van de Wnb, dan kunnen de belangen die zich tegen het treffen van die maatregelen verzetten er niet toe leiden dat de ontheffing zonder die maatregelen wordt verleend. Als het bevoegd gezag het treffen van die maatregelen niet wil voorschrijven, dan moet de ontheffing worden geweigerd.”
Kortom, als er sprake is van voorschriften die noodzakelijk zijn om te voldoen aan het toetsingskader, dan is er geen ruimte voor een belangenafweging, maar zal de ontheffing ofwel met die voorschriften moeten worden verleend of moeten worden geweigerd. Gaat het om voorschriften die verder gaan dan noodzakelijk, dan dient wel een belangenafweging te worden verricht, waarbij ook het belang van de aanvrager dient te worden betrokken.
Vervolgens oordeelt de Afdeling dat voorschriften over slachtofferreductie en monitoring de toets der kritiek niet kunnen doorstaan:
“Uit het bestreden besluit wordt niet duidelijk of de voorschriften over slachtofferreductie en monitoring zijn gesteld, omdat deze door het college noodzakelijk worden geacht om aan het vereiste van artikel 3.3, vierde lid, onder c, van de Wnb, te kunnen voldoen, of door het college nodig worden geacht om voor trekvogels proactieve mitigerende maatregelen te treffen, die verder gaan dan het voorkomen van een verslechtering van de staat van instandhouding.”
De les die uit de uitspraak kan worden getrokken is dat goed onderbouwd moet worden met welk oogmerk voorschriften worden gesteld. Zijn de voorschriften noodzakelijk, dan dient dat onderbouwd te worden en is een verdere belangenafweging niet aan de orde. Gaan de voorschriften verder dan dient dit gemotiveerd te worden en dient vervolgens een belangenafweging plaats te vinden.
