Wat was de casus
In deze zaak had de gemeenteraad van Heiloo het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte "Zandzoom 2019" vastgesteld. Het gebied Zandzoom ten zuiden van de kern Heiloo is een vrij open en groen ingericht gebied. Het bestaat uit lintbebouwing te midden van weilanden, wat kleinschalige bedrijvigheid en wat clusters van woningen. Het bestemmingsplan transformeert dit gebied tot een nieuwe woonwijk 'Zandzoom' met 1.285 nieuwe woningen. Het plangebied ligt op ongeveer 1,6 km van het Natura 2000-gebied "Noordhollands Duinreservaat". In dat gebied komen de stikstofgevoelige habitattypes Grijze Duinen (kalkarm) en Grijze Duinen (kalkrijk) voor. De kritische depositiewaarden voor stikstof van die habitattypes worden overschreden, wat betekent dat die natuurwaarden overbelast zijn. Verder ligt het plangebied op een afstand van ongeveer 6,5 km van het Natura 2000-gebied "Eilandspolder". In dat gebied komt sporadisch het stikstofgevoelige habitattype Veenmosrietlanden voor, waarvan de kritische depositiewaarde wordt overschreden, zodat ook deze natuurwaarde overbelast is. Stichting Heilloze Weg komt op tegen het bestemmingsplan met een (groot) aantal beroepsgronden, gericht tegen het uitgevoerde stikstofonderzoek.
Interne saldering: feitelijk en planologisch legaal gebruik ten tijde van vaststelling
Heilloze Weg betoogt dat in het eerste stikstofonderzoek ten onrechte de stikstofuitstoot is meegenomen van agrarische activiteiten die al beëindigd waren op het moment dat het plan werd vastgesteld. Volgens haar konden deze activiteiten niet worden meegenomen, omdat de peildatum voor de referentiesituatie de datum van de vaststelling van een bestemmingsplan is.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat bij interne saldering rekening mag worden gehouden met gebruik voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat gebruik feitelijk plaatsvindt en planologisch legaal is. Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212:
“Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.”
Daarbij dient opgemerkt te worden dat gebruik dat onder het overgangsrecht beschermd is niet wordt aangemerkt als planologisch legaal gebruik (ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1371).
Uitzondering: gebruik ten tijde van opstellen passende beoordeling
Op het uitgangspunt dat alleen gesaldeerd mag worden met feitelijk en planologisch legaal gebruik, heeft de Afdeling in een uitspraak van 4 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:683) een uitzondering aanvaard:
“Voor zover Vereniging Aardenburg en anderen betogen dat bij het maken van de passende beoordeling ten onrechte de stikstofdepositie van de school is meegenomen in de referentiesituatie, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, heeft overwogen moet een passende beoordeling worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan. Het plan voorziet in dit geval wat betreft de locatie Heliomare in het bouwen van woningen op de plaats van de school die daar stond. De Afdeling leidt uit de passende beoordeling af dat ten tijde van het opstellen daarvan in mei 2017 de school nog in gebruik was. Vereniging Aardenburg en anderen hebben dit niet bestreden. De omstandigheid dat de school na het opstellen van de passende beoordeling is gesloopt, betekent op zichzelf nog niet dat de raad bij de passende beoordeling van een onjuiste referentiesituatie is uitgegaan. De raad heeft immers de gevolgen van het plan vergeleken met de feitelijk bestaande legale planologische situatie. Dat de raad voor het peilmoment van die situatie het moment van het opstellen van de passende beoordeling heeft gekozen, acht de Afdeling niet in strijd met het recht. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet gebleken is dat in de periode tussen het maken van de passende beoordeling en het vaststellen van het plan andere stikstof veroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het perceel waarop de school stond.”
Deze uitzondering werd dus aanvaard omdat ten tijde van het opstellen van de passende beoordeling het voorafgaande gebruik nog plaatsvond en er in de periode tussen het maken van de passende beoordeling en het vaststellen van het plan geen andere stikstof veroorzakende activiteiten waren ontplooid op het perceel.
Uitzondering: gebruik dat (langer geleden) is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling
Terug naar de uitspraak van 1 september 2021 over het bestemmingsplan "Zandzoom 2019". In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat ook gebruik dat al langer geleden is beëindigd onder voorwaarden in de interne saldering kan worden betrokken:
“De raad stelt zich op het standpunt dat in het eerste stikstofonderzoek agrarische activiteiten konden worden meegenomen die al beëindigd waren op het moment dat het plan werd vastgesteld. De beëindiging van deze activiteiten is volgens de raad een rechtstreeks, onlosmakelijk gevolg van het plan en moest worden meegenomen in het eerste stikstofonderzoek. De raad wijst daarbij op de rechtspraak van de Afdeling dat in een voortoets of een passende beoordeling alle rechtstreeks met het plan of project samenhangende gevolgen beoordeeld moeten worden, zowel de negatieve als de positieve. Zie daarvoor bijvoorbeeld de uitspraak van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:784, onder 27.4. De raad heeft toegelicht dat de voorbereidingen van een bestemmingsplan voor een grootschalige ontwikkeling, zoals een grote woonwijk, veel tijd vergen. In de periode voor de vaststelling van het plan hebben projectontwikkelaars gronden en kassencomplexen aangekocht en in sommige gevallen is volgens de raad het feitelijk gebruik van kassen of agrarische percelen al voor de vaststelling van het plan beëindigd met het oog op de vaststelling van het plan.
De Afdeling overweegt dat de kwestie in deze zaak is of het aanvaardbaar is om in een voortoets of passende beoordeling in het kader van de interne saldering activiteiten mee te nemen in de referentiesituatie die al zijn beëindigd voor de gehanteerde peildatum. De Afdeling acht dat in beginsel niet aanvaardbaar, tenzij onomstotelijk vaststaat dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Dat betekent dat uit een schriftelijk stuk, zoals een koopovereenkomst, moet blijken dat de activiteit is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Het gaat daarbij om een schriftelijk stuk dat dateert uit de periode dat de activiteit werd beëindigd of daarvoor. Daarnaast moet uitgesloten zijn dat de activiteit sowieso zou zijn beëindigd voor de gehanteerde peildatum. Verder is vereist dat in de periode tussen de beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het plan geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het desbetreffende perceel. Het is in overeenstemming met de Wnb om een al beëindigde activiteit die aan deze strikte voorwaarden voldoet mee te nemen in de referentiesituatie. Als een dergelijke activiteit niet kan worden meegenomen, kan dat er namelijk toe leiden dat die activiteit langer dan beoogd wordt voortgezet, enkel om de mogelijkheid van interne saldering te behouden. De beschermde natuurwaarden in Natura 2000-gebieden zijn daarmee niet gebaat.”
Samenvattend gelden voor intern salderen dus de volgende eisen:
- Het gebruik dat is beëindigd was legaal;
- Het gebruik ging aantoonbaar gepaard met stikstofdepositie;
- Het gebruik is uitsluitend gestaakt ten behoeve van de ontwikkeling die met het nieuwe bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt;
- De relatie tussen het beëindigde gebruik en de nieuwe ontwikkeling dient worden aangetoond met een schriftelijk stuk uit de periode ten tijde van of voorafgaand aan het staken van het voorafgaande gebruik;
- Tussen de beëindiging van het gebruik en de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan zijn geen andere stikstofveroorzakende activiteiten ontplooid.
Meer weten?
Wilt u meer weten over natuurregelgeving, stikstof en/of bestemmingsplannen? Neem dan contact op met Bart de Haan of Jasper Molenaar
