- Home
- Omgevingswet
- Wettekst
- Hoofdstuk 2. Taken en bevoegdheden van bestuursorganen
- Afdeling 2.1 Algemene bepalingen
- https://www.dirkzwager.nl/omgevingswet/wettekst/hoofdstuk-2-taken-en-bevoegdheden-van-bestuursorganen/afdeling-21-algemene-bepalingen/23-algemene-criteria-verdeling-van-taken-en-bevoegdheden/ 2.3 Algemene criteria verdeling van taken en bevoegdheden
Artikel 2.3 Algemene criteria verdeling van taken en bevoegdheden
1. De uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet wordt overgelaten aan de bestuursorganen van een gemeente, tenzij daarover andere regels zijn gesteld.
2. Een bestuursorgaan van een provincie oefent een taak of bevoegdheid, als dat bij de regeling
daarvan is bepaald, alleen uit als dat nodig is:
a. met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende
wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of
b. voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van
deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.
3. Een bestuursorgaan van het Rijk oefent een taak of bevoegdheid, als dat bij de regeling daarvan
is bepaald, alleen uit als dat nodig is:
a. met het oog op een nationaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende
wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of
b. voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van
deze wet of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.
4. Bestuursorganen van het Rijk oefenen ook de taken en bevoegdheden uit voor het niet
provinciaal en gemeentelijk ingedeelde gebied.
Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 398-402)
Algemeen
Dit artikel geeft de algemene staatsrechtelijke beginselen van decentralisatie en subsidiariteit concreet vorm. De integrale overheidszorg voor de fysieke leefomgeving ligt in eerste instantie bij de gemeenten en vervolgens bij de provincie en het Rijk (zie paragraaf 2.6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting).
Het eerste lid brengt tot uitdrukking dat, tenzij daarover andere regels zijn gegeven (bij deze of een andere wet), het gemeentebestuur als eerste aan de lat staat voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet. Hiermee is het uitgangspunt «decentraal, tenzij» verankerd. Dit lid laat onverlet dat op basis van andere artikelen van deze wet taken of bevoegdheden aan andere organen worden toegedeeld. Dat geldt ook voor de relatie met het functioneel bestuur, dit artikel doet niets af aan de bevoegdheidstoedeling die volgt uit de Waterschapswet en de specifieke artikelen over bevoegdheden in het kader van het waterbeheer op grond van deze wet.
Het tweede en derde lid begrenzen de uitoefening van taken of bevoegdheden door provincies en het Rijk. Die begrenzingen gelden waar dat in het wetsvoorstel of de daarop gebaseerde uitvoeringregelgeving is bepaald. Zo bepaalt het wetsvoorstel bijvoorbeeld in artikel 5.10 respectievelijk artikel 5.11 dat bij de wettelijke toedeling van de bevoegdheid aan gedeputeerde staten of een van de betrokken Ministers om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning, de grenzen van artikel 2.3 in acht moeten worden genomen. Andere voorbeelden van bepalingen waarin is voorgeschreven dat artikel 2.3 van toepassing is, zijn de bepalingen over de bevoegdheid tot het vaststellen van omgevingswaarden door de provincie of het Rijk en het stellen van instructieregels of het geven van instructies door de provincie of het Rijk.
Met de toedeling van een taak of bevoegdheid in dit wetsvoorstel maakt de wetgever al een keuze op het niveau van de formele wet, zoals de toedeling van het beheer van het hoofdwatersysteem aan de Minister van Infrastructuur en Milieu of de opdracht tot het stellen van regels ter beperking van geluidhinder in stiltegebieden door het provinciebestuur. Bij imperatief gestelde (verplicht uit te oefenen) taken of bevoegdheden is artikel 2.3 daarom niet van toepassing verklaard.
Een onbedoeld dubbele subsidiariteitsafweging bij de toepassing van een taak of bevoegdheid of bij bepaalde ondersteunende instrumenten moet worden voorkomen. Daarom is voor ondersteunende bevoegdheden zoals handhavingsbevoegdheden, het opleggen van heffingen of gedoogplichten of procedurele bevoegdheden het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing. Voorbeelden hiervan zijn de handhaving van een algemeen verbindend voorschrift die volgt uit toepassing van een bevoegdheid tot het stellen van algemene regels waarop het beginsel al is toegepast, of de toepassing van een handhavingsmiddel ter ondersteuning van de naleving van een vergunning waarvoor het bestuursorgaan met toepassing van de subsidiariteitscriteria al als bevoegd gezag is aangewezen. In deze gevallen volgt de bevoegdheid tot handhaving uit die andere bevoegdheid en speelt subsidiariteit verder geen rol meer.
Naast de subsidiariteitsafweging moeten bestuursorganen van de provincie en het Rijk ook proportioneel handelen. Dit is in artikel 2.3 tot uitdrukking gebracht door te bepalen dat zij een taak of bevoegdheid alleen uitoefenen als dat nodig is wegens de in dit artikel genoemde belangen.
Nationaal of provinciaal belang
Of sprake is van een nationaal of provinciaal belang moet het betreffende bestuursorgaan motiveren bij de toepassing van de wettelijke bevoegdheid waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen. De aanwezigheid van een dergelijk belang kan voorafgaand aan de inzet van de bevoegdheid blijken uit het voornemen van de provincie of het Rijk tot het realiseren van bepaalde ontwikkelingen - en daarmee uit te voeren projecten - dat is aangekondigd in een beleidsnota, omgevingsvisie of programma. Vereist is dit echter niet. Ook op andere wijzen kan blijken van een nationaal of provinciaal belang. Dit is in de tekst van het wetsvoorstel bewust niet nader ingevuld. Ook is goed voorstelbaar dat de aanwezigheid van het nationaal of provinciaal belang voor het eerst wordt vastgesteld in het kader van de motivering van het besluit waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen.
Doelmatigheid en doeltreffendheid
Bij de toepassing van een wettelijke bevoegdheid waarbij de criteria uit artikel 2.3 in acht moeten worden genomen, moet niet alleen sprake zijn van een provinciaal of nationaal belang maar moet bovendien gemotiveerd worden dat het belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd. Dit betekent dat als voor de motivering van de inzet van een bevoegdheid verwezen wordt naar bijvoorbeeld een omgevingsvisie of programma, deze verwijzing alleen als motivering van de toepassing van artikel 2.3 kan dienen voor zover die visie of dat programma een afweging over subsidiariteit en proportionaliteit bevat, die de inzet van de betreffende bevoegdheid rechtvaardigt. Als de visie of het programma alleen in algemene zin de aanwezigheid van het belang bepaalt, moet de provincie of het Rijk bij de motivering van het betreffende besluit voorzien in een afweging en motivering waarom het doelmatiger en doeltreffender is om dit belang met de inzet van die specifieke provinciale- of rijksbevoegdheid te behartigen.
Tweede lid, onder a (provincie)
De uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen van de provincie moet volgens onderdeel a, als dat bij de regeling van die taak of bevoegdheid in het wetsvoorstel is bepaald, betrekking hebben op een provinciaal belang dat niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd. Provinciale belangen zijn bijvoorbeeld aan de orde bij de gemeenteoverstijgende problematiek van bedrijfsterreinen, kantoren en woningbouwprogrammering, de natuurbescherming en het behoeden van de staat en werking van provinciale infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten. Bij een provinciaal belang valt ook te denken aan een belang waarbij meer dan één waterschap direct betrokken is. Wanneer een kwestie ook de rijkswateren raakt, is echter sprake van een nationaal belang.
Het enkele feit dat een belang aan de orde is binnen meer dan één gemeente (bijvoorbeeld twee gemeenten) en dus gemeentegrensoverschrijdend is, maakt nog niet dat er sprake is van een provinciaal belang dat de uitoefening van taken of bevoegdheden door de provincie rechtvaardigt. Daarvoor moet er sprake zijn van een belang dat de belangen van de betreffende gemeenten overstijgt en dat door die (twee) gemeenten niet doelmatig of doeltreffend kan worden behartigd.
De inzet van een provinciale bevoegdheid kan ook gericht zijn op een nationaal belang. Regelmatig is er sprake van gedeelde belangen van het Rijk en de provincies. Nationale belangen zijn ook provinciale belangen, zodat provincies de behartiging van zo'n belang aan zich kunnen trekken. Dit speelt bijvoorbeeld bij het programma Ruimte voor de rivier, waar de provincie als gebiedsregisseur haar bevoegdheid ook inzet voor nationale belangen als waterveiligheid. Deze nationale belangen zijn ook provinciale belangen. Een ander voorbeeld is de ontwikkeling van windturbineparken ter verwezenlijking van nationale belangen op het gebied van energietransitie. Als provincies de instructieregels die zijn opgenomen in een algemene maatregel van bestuur aanvullen of uitwerken of onder bij de maatregel te stellen voorwaarden in een afwijkende regeling voorzien, doen zij dit ook met het oog op een nationaal belang. Daarnaast is het mogelijk dat de provincie ook met het oog op een nationaal belang gebruik maakt van haar bevoegdheid tot het geven van een instructie met een instructiebesluit. Dit vergt echter wel dat de provincie bij het inzetten van die bevoegdheid motiveert dat er ook sprake is van een provinciaal belang dat de inzet van die bevoegdheid rechtvaardigt.
Handelen van het Rijk, met het oog op een nationaal belang, begrenst de bevoegdheid van de provincie om provinciale of nationale belangen te behartigen. Deze begrenzing houdt in dat, conform de huidige situatie, een provincie nationale belangen kan behartigen, zolang geen strijdigheid ontstaat met de behartiging van nationale belangen door het Rijk. Dit vloeit al voort uit artikel 118 van de Provinciewet.
Op grond van een instructiebesluit of instructieregel of kenbaar gemaakt nationaal beleid, een bestuurlijke afspraak of in gevallen waarin het Rijk een bepaald nationaal belang niet behartigt, kan of moet de provincie dus (onder andere) nationale belangen behartigen. Dit sluit aan bij de bestaande praktijk waarbij provincies ook nationale belangen behartigen.
Tweede lid, onder b (provincie)
Het criterium in het tweede lid, onder b, maakt het mogelijk dat een provincie een bevoegdheid aanwendt wanneer dat aangewezen is in verband met een doelmatige of doeltreffende uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen of van de overheidszorg als zodanig. Dit sluit aan bij artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet.
Internationaalrechtelijke verplichtingen kunnen de inzet van de provinciale bevoegdheid wenselijk maken, vooral als de aard en omvang van de gewenste overheidsinterventie het best op provinciaal niveau kan worden vormgegeven, ook gezien de beschikbare deskundigheid en ervaring. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan problemen die op het niveau van één of een beperkt aantal provincies spelen en waarbij een gebiedsgerichte benadering en deskundigheid van belang zijn, zoals grondwaterbescherming met het oog op de openbare drinkwatervoorziening. Een provincie kan dan bijvoorbeeld instructieregels vaststellen voor gemeenten en waterschappen.
Los van internationaalrechtelijke aspecten kan de doelmatigheid of doeltreffendheid van de gewenste overheidszorg als zodanig toedeling aan de provincie wenselijk maken. Ook dit is afhankelijk van de aard en het schaalniveau van de problematiek met het oog waarop overheidsinterventie noodzakelijk wordt geacht en de daarvoor vereiste deskundigheid en ervaring. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan provinciaal beleid ter bescherming van het landschap.
Derde lid (Rijk)
Op de uitoefening van bevoegdheden door bestuursorganen van de rijksoverheid waarvoor dat in het wetsvoorstel is bepaald is het voorgaande mutatis mutandis van toepassing. Het moet gaan om een nationaal belang dat niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of om doelmatigheid of doeltreffendheid van de uitoefening van taken of bevoegdheden of de uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen of van de overheidszorg als zodanig. Aard en schaalniveau van de problematiek en gewenste interventie evenals de vereiste deskundigheid en ervaring zijn ook hier van belang. Deze criteria sluiten aan bij artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 115, tweede lid, van de Provinciewet.
Vierde lid (Rijk)
Hierin is bepaald dat buiten het gemeentelijk of provinciaal ingedeeld gebied in beginsel bestuursorganen van het Rijk met de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van deze wet belast zijn. Dat geldt bijvoorbeeld in de exclusieve economische zone en in het grootste deel van de territoriale zee. Dit zal voor verschillende taken en bevoegdheden, bijvoorbeeld voor verguningverlening en handhaving, nader worden geconcretiseerd op grond van de specifieke artikelen die daarop betrekking hebben.