De conclusies zijn gevraagd naar aanleiding van twee kinderopvangtoeslagzaken en twee vreemdelingenzaken. In de kinderopvangtoeslagzaken gaat het om de vraag of ouders met terugwerkende kracht kinderopvangtoeslag kunnen krijgen over een langere periode dan de wet toestaat. De Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen bepaalt dat een ouder met terugwerkende kracht tot drie maanden voor de aanvraagdatum in aanmerking komt voor kinderopvangtoeslag. De ouders in kwestie hadden door het “te laat” indienen van hun aanvraag slechts recht op toeslag voor een deel van de door hun aangevraagde periode, ondanks dat zij voldoen aan alle inhoudelijke eisen om over de hele periode kinderopvangtoeslag te ontvangen. In de vreemdelingenzaken ging het om de afwijzing van een verblijfsvergunning, omdat op een of meerdere gezinsleden een contra-indicatie van toepassing was. De conclusie is deze zaken gaat dus niet over wetgeving in formele zin, maar over de toetsing van beleidsregels aan het evenredigheidsbeginsel.
Inhoud conclusieverzoeken
De Afdeling bestuursrechtspraak wil van A-G Widdershoven onder meer weten op welke manier bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat sprake is van begunstigend beleid. Daarbij moet de staatsraad A-G ook beantwoorden of een contra‑indicatie altijd leiden tot het onthouden van een verblijfsvergunning aan het gehele gezin, en hoe een onderscheid tussen minderjarige en inmiddels meerjarige kinderen moet worden vormgegeven tegen de achtergrond van het evenredigheidsbeginsel.
A-G Snijders is verzocht een conclusie te nemen over de volgende twee vragen:
- Welke juridische ruimte de bestuursrechter heeft om de Wet kinderopvang inhoudelijk aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen, gelet op artikel 3:4, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (het evenredigheidsbeginsel) en artikel 120 van de Grondwet (het verbod voor de rechter om een wet aan de Grondwet te toetsen).
- En als de Afdeling bestuursrechtspraak tot het oordeel komt dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, is dat dan op te lossen met een zogenoemde ‘beginselconforme toepassing van de wet’? Zo nee, is er dan aanleiding om de wettelijke bepaling buiten toepassing te laten?
Derde en vierde conclusie evenredigheidsbeginsel
Zoals de Afdeling op haar eigen website ook benoemt, past deze conclusie in een serie van andere conclusies over het evenredigheidsbeginsel. In de eerste conclusie van 7 juli 2021 zijn de staatsraden A-G in algemene zin ingegaan op de toetsing door de bestuursrechter van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. Vervolgens is in de tweede conclusie van 16 februari 2022 ingegaan op de toetsing van lagere wetgeving aan het evenredigheidsbeginsel. De voorliggende conclusieverzoeken over de toetsing van beleidsregels respectievelijk wetten in formele zin vormen de derde en vierde conclusie in de reeks conclusies over toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.
Impact en relevantie conclusies A-G
De conclusies zijn van belang voor de wijze waarop de bestuursrechter omgaat met een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Daarbij zal de Afdeling in de regel de conclusie van de staatsraden A-G volgen bij het doen van uitspraak in de betreffende zaken.
Hoewel de gevraagde conclusies betrekking hebben op de wetgeving over kinderopvangtoeslag en de beoordeling van asielaanvragen, zijn de gevraagde conclusies relevant voor de gehele bestuursrechtelijke praktijk. De intensiteit van de toetsing van wetgeving in formele zin en beleid aan het evenredigheidsbeginsel is immers ook in andere onderdelen van het bestuursrecht aan de orde, zoals het omgevingsrecht en de handhavingspraktijk. Het is daarbij wel nog de vraag of de concrete uitwerking van de evenredigheidstoets in dergelijke zaken gelijk zal zijn aan de uitwerking in de zaken waar nu een conclusie in wordt gevraagd.
De nieuwe lijn in de bestuursrechtspraak
In de tussentijd heeft de Afdeling bestuursrechtspraak niet stilgezeten. Naar aanleiding van de eerste conclusie heeft de Afdeling in haar uitspraak van 2 februari 2022 een nieuwe weg ingeslagen en de toetsing van overheidsbesluiten aan het evenredigheidsbeginsel verder uitgewerkt. In een eerdere bijdrage hebben wij stilgestaan bij de gevolgen van deze uitspraak.
In essentie komt dit erop neer dat een terughoudende toets door de bestuursrechter verleden tijd is, en een besluit inhoudelijk en indringend getoetst wordt aan de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid daarvan. Hier zitten echter veel mitsen en maren aan. Zo zijn de omstandigheden van het geval bepalend voor de intensiteit en de wijze van toetsing. Verder speelt ook de aard van het geschil een rol en zal de bestuursrechter soms ook een oordeel moeten geven over de evenredigheid van eventueel van toepassing zijnde beleidsregels (via de zogenaamde “exceptieve toetsing”).
Tot slot
Het is nog niet bekend wanneer de staatsraden A-G hun conclusies zullen publiceren. De Afdeling zal de betreffende zaken eerst nog op een zitting behandelen. Daarna hebben de staatsraden A-G zes weken de tijd om een conclusie te nemen. Partijen krijgen vervolgens de gelegenheid om daarop schriftelijk te reageren, en daarna zal de Afdeling uitspraak doen in de betreffende zaken. Wij zullen u uiteraard op de hoogte houden van het verdere verloop van de procedures.
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Jeroen Niederer of Joyce de Bruijn, advocaten bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialisten bestuurs- en omgevingsrecht.
