Kern van het geschil
Het draait in deze zaak om de maximumtarieven die de NZa op grond van de Wet marktordening gezondheidszorg jaarlijks vaststelt voor (onder andere) de geestelijke gezondheidszorg en de forensische zorg. Het gaat daarbij om maximumtarieven voor zorgprestaties die zorgaanbieders leveren aan patiënten. In de overeenkomsten tussen zorgaanbieders enerzijds en zorgverzekeraars en het ministerie van Justitie en Veiligheid anderzijds mogen geen hogere prijzen worden afgesproken dan de door de NZa vastgestelde maximumtarieven. Vaak worden prijzen afgesproken onder dit maximum.
Om de maximumtarieven voor 2020 te bepalen had de NZa een kostprijsonderzoek laten doen, waarbij het onderzoek zich richtte op de kosten van zorgaanbieders in 2017 (het peiljaar). Enkele zorgaanbieders waren van mening dat de door de NZa vastgestelde tarieven te laag waren om dekking te geven aan de redelijke kosten die zij voor het leveren van zorg moeten maken (kostendekkendheid). Zij kwamen op tegen zowel de uitgangspunten en uitvoering van het kostprijsonderzoek als de tarieven die op basis van dit onderzoek zijn vastgesteld.
Oordeel CBb
Volgens vaste rechtspraak van het CBb moeten de door de NZa vastgestelde tariefbeschikkingen zowel wat betreft de wijze van totstandkoming als wat betreft de uitkomst de rechtmatigheidstoets kunnen doorstaan.
Peiljaar 2017
De zorgaanbieders stelden zich op het standpunt dat 2017 niet als peiljaar had mogen dienen, omdat 2017 geen representatief jaar was wat betreft de gemaakte kosten. Volgens de zorgaanbieders werden in dat jaar investeringen uitgesteld en had het Ministerie van Justitie en Veiligheid voor de forensische zorg kortingen bedongen voortvloeiend uit bezuinigingen. Volgens de NZa was 2017 weldegelijk een representatief jaar, omdat er relatief weinig beleidswijzigingen zijn doorgevoerd tussen 2016 en 2018. Het College volgt de NZa op dit punt:
“Ook al zou het jaar 2017 wat betreft één of meer onderdelen van de kosten niet representatief zijn, dan doet dat er niet aan af dat dit jaar tot uitgangspunt kan worden genomen. Verweerster heeft in de Beleidsregel immers al een voorziening getroffen om rekening te houden met veranderingen in wet- en regelgeving en/of kwaliteitsstandaarden die leiden tot een objectief vast te stellen verandering in verwachte kosten, en verweerster heeft vervolgens besloten zo nodig ten gunste van de zorgaanbieders af te wijken van dit beleid als zich ontwikkelingen hebben voorgedaan na 2017, mits deze ontwikkelingen kwantificeerbaar zijn.”
Ontwikkelingen ná 2017
Het CBb oordeelt vervolgens dat in hetgeen de zorgaanbieders hadden aangevoerd over het investeringspeil in 2017 de NZa terecht geen reden heeft gezien om af te wijken van de in dat jaar gemeten kosten als uitgangspunt. Het investeringsniveau doet volgens het CBb ook helemaal niet ter zake voor zover het om kosten gaat die verdisconteerd zijn in de nhc en de nic, dat zijn normatieve vergoedingen voor (vervangende) (nieuw)bouw en instandhouding en investeringen in de inventaris. De normatieve vergoeding voor de nhc en de nic zijn in 2019 vastgesteld en hier is geen bezwaar tegen gemaakt, zodat deze niet in deze procedure aan de orde kunnen worden gesteld. Het argument dat zorgaanbieders in hun boekhouding geen onderscheid maken tussen kosten die onder de NHC vallen en andere kosten is volgens het CBb niet relevant voor de vraag of de tarieven kostendekkend zijn. Dit is immers louter een boekhoudkundige keuze. De vergoeding voor de nhc en nic staat los van de tarieven, als gevolg waarvan zorgaanbieders niet kunnen betogen dat zij investeringen hebben uitgesteld omdat de tarieven te laag zijn. Die tarieven waren immers ook niet bedoeld om investeringen te dekken. Die investeringen hadden de zorgaanbieders moeten dekken vanuit de nhc of nic. Voor zover de zorgaanbieders hadden betoogd dat in 2017 ook investeringen zijn uitgesteld die niet onder de nhc of nic vallen, oordeelt het CBb dat de zorgaanbieders geen cijfermatige onderbouwing hebben gegeven waaruit blijkt dat hieraan in 2017 structureel minder is uitgegeven waardoor dit jaar niet meer representatief is.
Andere ontwikkelingen
Vervolgens gaat het CBb ook nog in op enkele ontwikkelingen ná 2017 die die volgens de zorgaanbieder een hoger tarief zouden rechtvaardigen.
Een aantal zorgaanbieders uit de forensische zorg had betoogd dat er sinds 2017 extra eisen zijn gesteld op het gebied van opleiding en beveiliging. Het CBb zag in dit argument echter geen aanleiding om de tariefbesluiten te vernietigen, omdat de zorgaanbieders niet hadden onderbouwd hoeveel extra kosten gemoeid zijn met de extra beveiligingseisen. Dit geldt ook voor de beweerdelijk toegenomen kosten voor beveiliging, personeel dat niet in loondienst is en de invoering van de AVG, waarbij het CBb omtrent dat laatste nog overweegt dat de bestaande regels uit de Wet bescherming persoonsgegevens grotendeels bestendigd werden met invoering van de AVG en dat de kosten hieromtrent al in de tarieven van 2017 verwerkt zitten. Tot slot hadden de zorgaanbieders nog gewezen op toegenomen kosten door een stijging van het ziekteverzuim na 2017, maar volgens het CBb hebben de zorgaanbieders niet onderbouwd dat er een rechtlijnig verband bestaat tussen het toegenomen ziekteverzuim en de kosten voor extra inzet van personeel en daarmee de kostprijzen van de producten.
Gemiste opbrengsten en redelijke winst
Door enkele zorgaanbieders was daarnaast nog naar voren gebracht dat de NZa een toeslag voor gemiste opbrengsten had moeten toepassen, omdat het tarief geen dekking biedt voor extra kosten zoals budgetoverschrijdingen, verzekerdenmutaties, uitkomsten van zelfonderzoek, niet-betaalde zorg, no-shows etc. Het CBb volgt het NZa in haar standpunt dat het hier deels gaat om kosten waarvoor de tarieven geen vergoeding beogen te beiden. De tarieven dienen immers om dekking te geven aan redelijke kosten van zorg. Bij budgetoverschrijdingen gaat het niet over de kosten voor zorgproducten, maar om het volume van de geleverde zorg.
Tot slot hadden zorgaanbieders nog aangevoerd dat de vastgestelde maximumtarieven ten onrechte niet voorzien in een redelijke winst. In dit kader benadrukten zorgaanbieders dat zorgverzekeraars niet bereid zijn het vastgestelde maximumtarief te vergoeden en nieuwe maximumtarieven vervolgens worden gebaseerd op deze in de praktijk gehanteerde lagere tarieven (de ‘race to the bottom’). Daarover oordeelt het Cbb dat het nou eenmaal inherent is aan het systeem van contractafspraken tussen zorgverzekeraars en zorgaanbieders dat zij lagere tarieven dan de maximumtarieven kunnen overeenkomen. Het CBb benadrukt dat zorgverzekeraars uit hoofde van hun zorgplicht wel verplicht zijn genoeg zorg van voldoende kwaliteit in te kopen.
Conclusie
Het CBb komt dan ook tot de conclusie dat alle beroepsgronden van appellanten ongegrond zijn. dit betekent dat de door de NZa vastgestelde maximumtarieven voor de geestelijke gezondheidszorg en de forensische zorg in 2020 rechtmatig zijn.
De uitspraak illustreert duidelijk de positie van de bestuursrechter, die slechts een rechtmatigheidsoordeel geeft over het betreffende besluit. Het is niet aan de bestuursrechter om een inhoudelijk oordeel te vellen over de vraag of de tarieven voldoende zijn om (bijvoorbeeld) nieuwe veiligheidseisen te bekostigen. Dat is ook logisch gezien de wettelijke taak van de NZa op dit vlak en het feit dat de bestuursrechter niet zomaar op de stoel van een bestuursorgaan mag gaan zitten. Het is aan de zorgaanbieders om met behulp van een onderbouwing aannemelijk te maken dat het tarief niet kostendekkend is, maar daar zijn de zorgaanbieders in deze procedure niet in geslaagd.
