Reikwijdte van onderdeel 9
Artikel 4 onderdeel 9 van bijlage II van het Bor luidt als volgt:
“9. Het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.”
Met toepassing van de kruimelvergunning op grond van onderdeel 9 kunnen gebruikswijzigingen in afwijking van het bestemmingsplan worden vergund. Zo kan een leegstaand kantoorgebouw worden getransformeerd in woningen of kan er in een appartementencomplex een commerciële plint worden gerealiseerd.
Feitelijk aanwezig of vergund (I)
Voor het vergunnen van deze gebruikswijziging met onderdeel 9 is het wel van belang dat het gaat om een bestaand gebouw. Onderdeel 9 kan niet worden gebruikt om af te wijken van het bestemmingsplan op een onbebouwd stuk grond. Dat onderdeel 9 alleen ziet op reeds bebouwde gronden, wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) bevestigd in haar uitspraak van 23 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:571). Volgens de Afdeling maakt onderdeel 9 het mogelijk “om bouwwerken te gebruiken anders dan het bestemmingsplan toestaat en dat het artikel niet het wijzigen van gebruik van onbebouwde gronden beoogt zonder dat bouwwerken aanwezig zijn.” De omstandigheid dat op de grond voorheen een bouwwerk aanwezig was, maar dat deze bijvoorbeeld is afgebrand of gesloopt, maakt dit niet anders. In dat geval is volgens de Afdeling immers sprake van nieuwbouw, en nieuwbouw gaat per definitie gepaard met bouwactiviteiten die het bebouwde oppervlakte en het bouwvolume vergroten. En daarvoor kan onderdeel 9 nou juist uitdrukkelijk níet toegepast worden.
In een uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2433) maakt de Afdeling wel een nuance op dit vereiste van een ‘bestaand bouwwerk’. Indien een gebouw niet feitelijk aanwezig is, maar voor dit nog te realiseren gebouw reeds een in werking getreden bouwvergunning bestaat, kan onderdeel 9 van de kruimellijst ook worden toegepast. Met andere woorden: het moet gaan om een feitelijk aanwezig of vergund bouwwerk.
Binnen of buiten de bebouwde kom (II)
Een andere beperking vloeit voort uit de vraag of het perceel is gelegen binnen of buiten de bebouwde kom. Buiten de bebouwde kom is een functiewijziging met toepassing van onderdeel 9 namelijk uitsluitend mogelijk als het een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen betreft. De grens van de bebouwde kom wordt niet bepaald door een verkeersbord (en dus niet door de Wegenverkeerswet), maar door de feitelijke situatie en de aard van de omgeving. Van belang hierbij is waar de bebouwing feitelijk (nagenoeg) ophoudt.
Bouw- én gebruiksregels (III)
Anders dan de tekst van het artikel wellicht doet vermoeden, moet het begrip “gebruiken” zo ruim worden uitgelegd dat dat niet alleen betrekking heeft op het gebruik van bouwwerken, maar ook op het bouwen in strijd met het bestemmingsplan (zie o.a. ABRvS 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1218). Dat wil dus zeggen dat niet alleen van de gebruiksregels in een bestemmingsplan kan worden afgeweken, maar ook van de bouwregels. Zo kan in de bouwregels zijn opgenomen dat er binnen de bestemming “Wonen” maar één woning mag worden gebouwd. Het gebruik van een pand voor “wonen” is dan ook gewoon toegestaan, maar het realiseren van méér woningen dan ingevolge de bouwregels van het bestemmingsplan is toegelaten niet. Deze afwijking kan dan worden vergund met onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling. Dit laat overigens onverlet dat dit afwijkende gebruik niet mag samengaan met bouwactiviteiten die het bebouwde oppervlakte of het bouwvolume vergroten.
Combinatie van kruimelgevallen
Wanneer bij de transformatie van een bestaand bouwwerk het bebouwde oppervlakte of het bouwvolume wordt vergroot, betekent dit niet automatisch dat hiervoor geen kruimelvergunning kan worden verleend. Volgens de wetgever is het mogelijk om kruimelgevallen te combineren, zo blijkt uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor:
“Voor de duidelijkheid wordt erop gewezen dat de in artikel 4 aangewezen gevallen weliswaar redactioneel in enkelvoud zijn gesteld, maar ook in meervoud kunnen worden toegepast. […] Ook geldt dat de verscheidende onderdelen van artikel 4 in één omgevingsvergunning kunnen worden toegepast.”
Er kan daarom sprake zijn van meerdere kruimelgevallen in één omgevingsvergunning. Onderdeel 9 van de kruimellijst wordt in de praktijk vaak gecombineerd met onderdeel 1. Onderdeel 1 maakt het mogelijk een omgevingsvergunning te verlenen voor een bijbehorend bouwwerk (ook wel: het hoofdgebouw) of de uitbreiding daarvan. Door combinatie van twee onderdelen kan ook een kruimelvergunning worden verleend indien bij de transformatie van een kantoorgebouw naar woningen bijvoorbeeld een uitbouw of extra verdieping wordt gerealiseerd.
Omgevingswet
De kruimelgevallenregeling keert onder de Omgevingswet niet terug. De reden daarvoor is van procedurele aard. De kruimelgevallenregeling is destijds in het Bor opgenomen om voor gevallen met een ondergeschikte planologische betekenis te kunnen voorzien in een snelle en eenvoudige mogelijkheid tot vergunningverlening. Bij een (buitenplanse) afwijking van het planologisch regime moet namelijk in principe de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd worden, maar voor de kruimelgevallen kan de omgevingsvergunning worden verleend na het volgen van de reguliere voorbereidingsprocedure. Onder de Omgevingswet zal echter voor alle afwijkingen van het planologische regime in beginsel standaard één en dezelfde procedure gevolgd worden, namelijk de reguliere voorbereidingsprocedure.
De noodzaak voor het opnemen van een kruimelgevallenregeling in de Omgevingswet ontbreekt daarom. Dat wil echter niet zeggen dat gemeenten niet een soortgelijke regeling met dezelfde voorwaarden voor vergunningverlening in hun omgevingsplan kunnen opnemen. Gemeenten hebben immers veel ruimte om in hun omgevingsplan eigen regels te stellen. Deze vergunning wordt dan een omgevingsvergunning voor een (binnenplanse) omgevingsplanactiviteit genoemd. Onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling kan in zoverre ook nog na inwerkingtreding van de Omgevingswet relevant zijn.
Tot slot
Veel gemeenten hebben Kruimelgevallenbeleid vastgesteld. Daarin kan zijn opgenomen onder welke voorwaarden zij medewerking willen verlenen aan een functiewijziging met toepassing van de kruimelgevallenregeling. Vaak gaat het in het kader van een goede ruimtelijke ordening om een beoordeling van ruimtelijke aspecten als parkeren, verkeer, milieuzonering en gemeentelijk beleid. Het is bij het aanvragen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 4 onderdeel 9 bijlage II van het Bor dus verstandig om naast de wettelijke vereisten in het Bor óók acht te slaan op het gemeentelijk Kruimelgevallenbeleid.
Wilt u meer weten over transformatie van bestaand vastgoed en de mogelijkheden die de kruimelgevallenregeling daartoe biedt? Neem contact op met Joyce de Bruijn.
