De ladder voor duurzame verstedelijking: “nieuwe stedelijke ontwikkeling” en onbenutte uitwerkingsplichten

In een recentere eerdere bijdrage heb ik gesignaleerd dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 12 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1028) heeft geoordeeld dat bij de beantwoording van de vraag of het voorliggende plan voorziet in een functiewijziging die een planologisch beslag op de ruimte legt, en of daarmee dus sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling die noopt tot toepassing van de Ladder, géén rekening moet worden gehouden met een onbenutte wijzigingsbevoegdheid uit het voorheen geldende bestemmingsplan. In een uitspraak van 26 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1155) beoordeelt de Afdeling of onbenutte uitwerkingsplichten leiden tot een nieuwe stedelijke ontwikkeling, omdat deze plichten ruime keuzemogelijkheden bevatten. Om die reden voorziet het bestemmingsplan, dat onderwerp is van de procedure, in een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

Planvergelijking
Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling die het voorliggende plan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling is in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, moet een vergelijking worden gemaakt tussen het voorheen geldende planologisch regime en het thans voorliggende plan. In het voorheen geldende planologisch regime waren de gronden onder meer bestemd voor "Gemengd - Uit te werken", "GEMENGDE DOELEINDEN - uit te werken" en "BEDRIJVEN - Uit te werken". Met deze drie bestemmingen bevatte het voorheen geldende planologisch regime uitwerkingsplichten waaraan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Delfland ten tijde van de vaststelling van het voorliggende plan nog geen uitvoering had gegeven (onbenutte uitwerkingsplichten). In het voorliggende plan dat onderwerp is van de beroepsprocedure zijn de gronden bij recht bestemd voor "Bedrijventerrein".

Nieuwe stedelijke ontwikkeling
De Afdeling oordeelt dat uit de planvergelijking volgt dat het voorliggende plan met de bestemming "Bedrijventerrein" bij recht voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. Deze stedelijke ontwikkeling werd onder het voorheen geldende planologisch regime door middel van de eerder genoemde onbenutte uitwerkingsplichten mogelijk gemaakt. Vervolgens overweegt de Afdeling expliciet dat anders dan in de uitspraak van 12 april 2017 ( ECLI:NL:RVS:2017:1028), waarin het een ontwikkeling betrof die was voorzien in een onbenutte wijzigingsbevoegdheid en welke ontwikkeling bij recht werd opgenomen in een opvolgend bestemmingsplan, gaat het in de onderhavige zaak om onbenutte uitwerkingsplichten.

Mate van keuzemogelijkheden
De Afdeling overweegt dat in geval van onbenutte uitwerkingsplichten geldt dat de mate waarin de uitwerkingsplicht keuzemogelijkheden bood aan het college ten aanzien van de in het uitwerkingsplan op te nemen functies en de omvang daarvan, bepalend is voor het antwoord op de vraag of het opvolgende bestemmingsplan, waarin één of meer van dergelijke functies in een bepaalde omvang bij recht worden opgenomen, een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.

Ruime keuzemogelijkheden
De Afdeling is in dit geval van oordeel dat de onbenutte uitwerkingsplichten "Gemengd - Uit te werken" en "GEMENGDE DOELEINDEN - uit te werken" uit het voorheen geldende planologisch regime ruime keuzemogelijkheden boden aan het college ten aanzien van de in het uitwerkingsplan op te nemen functies en de omvang daarvan. Zo kon het college er onder meer voor kiezen de functies bedrijven, wonen, kantoren of culturele en maatschappelijke voorzieningen uit te werken en was de omvang van de meeste van deze functies ook niet gemaximeerd. Reeds daarom maakt het voorliggende plan met de bestemming "Bedrijventerreinen" een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk en moet de Ladder in acht worden genomen, ook al past deze bestemming binnen de uitwerkingsplichten uit het voorheen geldende planologisch regime, aldus de Afdeling. Bovendien, zo oordeelt de Afdeling tot slot, maakt het voorliggende plan circa 2 hectare bedrijventerrein extra mogelijk.

Commentaar
De lijn in de jurisprudentie is blijkens de uitspraken van 12 en 26 april 2017 dat onbenutte wijzigingsbevoegdheden niet mee tellen bij de planvergelijking en dat hetzelfde geldt voor uitwerkingsplichten, mits deze plichten ruime keuzemogelijkheden bevatten. In beide gevallen is sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Ik leid hieruit af dat het voor de beoordeling van onbenutte wijzigingsbevoegdheden niet relevant is of deze ruime keuzemogelijkheden bevatten voor wat betreft de aard en de omvang van de toegelaten functies. Een aanknopingspunt daarvoor is te vinden in r.o. 14.6 waarin de Afdeling expliciet ten aanzien van de onbenutte uitwerkingsplichten “anders” oordeelt dan in geval van een onbenutte wijzigingsbevoegdheid. Het lijkt er op dat de Afdeling dit ambtshalve doet met het oog op duidelijkheid in de rechtspraktijk. Uit de uitspraak blijkt namelijk niet dat een van de appellanten in het kader van de Ladderdiscussie een beroep heeft gedaan op de uitspraak van 12 april 2017.

Tot slot merk ik op dat het begrip “ruime keuzemogelijkheden” behoorlijk arbitrair is. In deze uitspraak was het, gelet op de inhoud van de uitwerkingsplicht, wel duidelijk dat deze ruime mogelijkheden bood. Het is wachten op een uitspraak waarin de Afdeling een oordeel moet vellen over een onbenutte uitwerkingsplicht met in verhouding wat minder keuzemogelijkheden.

Wilt u meer weten over bestemmingsplannen en de ladder voor duurzame verstedelijking? Neem contact op met Jasper Molenaar.