De Wet Bibob en zorgcontracten: wanneer kan een gemeente ontbinden?

De zaak draaide om een zorginstelling actief op grond van de Wmo, de Jeugdwet en de Wlz, die drie raamovereenkomsten sloot met een gemeente voor het leveren van zorg. Na een onderzoek op grond van de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) dat resulteerde in twee achtereenvolgende Bibob-adviezen, ontbond de gemeente de overeenkomsten met onmiddellijke ingang. De zorgaanbieder vocht die beslissing aan, maar verloor zowel bij de voorzieningenrechter als in hoger beroep. Hoe is het zover gekomen?

Van raamovereenkomst tot ontbinding

De aanloop naar de ontbinding begon al vóór het sluiten van de raamovereenkomsten. De gemeente maakte destijds duidelijk dat een uitgebreid Bibob-onderzoek liep (naar aanleiding van eerder gesloten maatwerkovereenkomsten) en dat de uitkomst gevolgen kon hebben voor de te sluiten raamovereenkomsten. De zorgaanbieder wist dus op voorhand waar zij aan toe was. Desondanks besloot zij de raamovereenkomsten te sluiten.

Het Bibob-onderzoek: van ernstig gevaar naar mindere mate van gevaar

Vervolgens kwam het eerste Bibob-advies van het Landelijk Bureau Bibob (LBB). Dat concludeerde dat sprake is van een ernstig gevaar dat de zorgaanbieder bij de uitvoering van de raamovereenkomsten strafbare feiten zou plegen. De gevaarsconclusie draaide om het handelen van één van de bestuurders van de zorgaanbieder, een broer van de overige twee bestuurders. Het LBB baseerde zijn advies onder meer op het ernstige vermoeden dat de betreffende bestuurder mogelijk in strijd met de Opiumwet heeft gehandeld.

De gemeente maakte kenbaar voornemens te zijn de raamovereenkomsten te ontbinden en bood de zorgaanbieder de gelegenheid een zienswijze in te dienen, zoals art. 33 Wet Bibob vereist. De zorgaanbieder maakte daarvan gebruik: zij diende een zienswijze in en nam deel aan een hoorzitting. De zorgaanbieder wees er onder meer op dat de betreffende bestuurder zijn aandelen al in mei 2025 had verkocht aan de twee overige bestuurders en dat hij als gevolmachtigde was uitgeschreven uit het handelsregister. Bovendien was de koopsom van de aandelen op het moment dat de gemeente haar voornemen kenbaar maakte, drastisch afgewaardeerd tot slechts 10% van het oorspronkelijke bedrag. De door de zorgaanbieder aangedragen feiten gaven de gemeente aanleiding om het LBB te vragen het samenwerkingsverband opnieuw te beoordelen.

In een daaropvolgend aanvullend advies schaalde het LBB de gevaarsconclusie af: van ernstig gevaar naar mindere mate van gevaar. Enerzijds was de formele positie van de betrokken bestuurder binnen de zorgaanbieder inmiddels beëindigd, waardoor zijn zeggenschap (formeel) was weggevallen. Anderzijds bleef de aard van het vermoedelijk gepleegde strafbare feit (handelen in strijd met de Opiumwet) onverminderd ernstig. Doorslaggevend voor de mate van gevaar was volgens het LBB dat er nog steeds een zogeheten Bibob-relatie bestond tussen (het handelen van) de voormalig bestuurder en de zorgaanbieder. Die band bestond zowel via een recent verbroken samenwerkingsverband als via (indirecte) actuele vermogensverschaffing door de voormalig bestuurder aan de zorgaanbieder.

Op basis van dit vervangende advies besloot de gemeente de raamovereenkomsten definitief te ontbinden, zonder de zorgaanbieder opnieuw een zienswijzemogelijkheid te bieden. In de contracten was namelijk een bepaling opgenomen dat de gemeente ook mocht ontbinden wanneer uit een Bibob-advies een mindere mate van gevaar blijkt. De zorgaanbieder liet het daar niet bij zitten en startte een kort geding.

De procedure

Nadat de zorgaanbieder in eerste aanleg door de voorzieningenrechter al in het ongelijk was gesteld, vorderde zij in spoedappel schorsing van de ontbinding in afwachting van een bodemprocedure. Het hof wees die vordering af: het achtte het voorshands niet aannemelijk dat in een bodemprocedure zal worden geoordeeld dat het beroep van de gemeente op de contractuele ontbindingsclausules naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. Het hof kwam tot dat oordeel langs verschillende lijnen, die wij hierna bespreken.

Geen tweede zienswijzeronde vereist

De zorgaanbieder voerde allereerst aan dat de gemeente haar zorgplicht had geschonden: een vervangend advies met een afgeschaalde gevaarsconclusie zou nieuwe feiten of omstandigheden opleveren die een nieuwe zienswijzeronde vereisen. Het hof verwierp dat betoog.

Op grond van art. 4:11 aanhef en onder b Awb (van overeenkomstige toepassing via art. 33 lid 3 Wet Bibob) hoeft geen nieuwe zienswijze te worden geboden als een belanghebbende al eerder zijn zienswijze naar voren heeft gebracht en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan. Aan die uitzondering was hier voldaan en wel om twee redenen. Ten eerste: de nadere informatie waarop het vervangende advies berustte, was door de zorgaanbieder zelf aangeleverd in haar eerdere zienswijze en tijdens de hoorzitting. De gemeente had het LBB immers verzocht het samenwerkingsverband opnieuw te beoordelen met inachtneming van precies die feiten. Ten tweede: de afgeschaalde gevaarsconclusie is geen nieuw feit of nieuwe omstandigheid, maar een gewijzigde juridische kwalificatie. Voor een juridische discussie daarover is volgens het hof een gerechtelijke procedure de aangewezen route, niet een nieuwe zienswijzeronde.

Civielrechtelijke ontbinding, publiekrechtelijk genormeerd

Vervolgens ging het hof in op het juridisch kader van de ontbinding zelf. Het stelde voorop dat de buitengerechtelijke ontbinding van raamovereenkomsten geen besluit is in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb, maar uitsluitend ziet op de beëindiging van civielrechtelijke betrekkingen. Tegelijkertijd geldt op grond van art. 3:14 BW dat een gemeente ook bij het uitoefenen van civielrechtelijke bevoegdheden niet in strijd mag handelen met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. De ontbindingsbevoegdheid moet dus mede worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Daarnaast oordeelde het hof dat de raamovereenkomsten worden beheerst door de redelijkheid en billijkheid en dat art. 6:248 lid 2 BW ook hier geldt: een contractuele regel is niet van toepassing voor zover dit in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn. Het hof benadrukt dat bij de toepassing daarvan terughoudendheid is geboden. Naar het oordeel van het hof moeten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en publieke belangen in dat kader mede in aanmerking worden genomen, wat meebrengt dat voor de overheid hogere eisen gelden dan voor een particulier. Maar hoe pakte die toets in dit geval uit?

Ontbinding niet in strijd met de redelijkheid en billijkheid

Bij de concrete toepassing van dat kader overweegt het hof dat niet in geschil is dat de gemeente op grond van de raamovereenkomsten ook bevoegd is tot ontbinding wanneer uit een Bibob-advies blijkt dat sprake is van een mindere mate van gevaar. De zorgaanbieder stelde de gevaarsconclusie weliswaar ter discussie, maar volgens het hof tevergeefs. Het hof oordeelt voorshands dat aannemelijk is dat de voorwaarde waaronder de contractuele ontbindingsclausule kan worden ingeroepen, is vervuld. Daarbij weegt het hof mee dat de gemeente mocht uitgaan van de door het LBB getrokken gevaarsconclusie, mede gelet op vaste jurisprudentie dat een bestuursorgaan, gezien de expertise van het LBB, in beginsel van een advies van het LBB mag uitgaan. Van belang is daarbij dat een bestuursorgaan in beginsel geen inzage heeft in de onderliggende broninformatie van het advies, zodat eigen verificatie veelal niet mogelijk is.

Ontbinding bij een mindere mate van gevaar is ook evenredig

Daarmee was de bevoegdheid tot ontbinding gegeven, maar het hof beoordeelde ook of de uitoefening daarvan in dit geval evenredig was. Het oordeelde dat het belang van de gemeente bij ontbinding zwaarder weegt dan het belang van de zorgaanbieder bij voortzetting. Daartoe overwoog het hof dat de strafbare feiten in het kader van de Opiumwet ernstig zijn, dat de betrokken cliënten in zorg bij de aanbieder kwetsbaar en afhankelijk zijn, en dat intensiever toezicht of aanvullende voorwaarden onvoldoende waarborgen zouden bieden voor het mogelijke gevaar. Doorslaggevend achtte het hof ook dat het vertrouwen onherstelbaar was beschadigd: de zorgaanbieder was onvoldoende transparant geweest over de achtergrond van het vertrek van de bestuurder, had de banden gefaseerd in reactie op het Bibob-onderzoek verbroken, en had niet uit eigen beweging gemeld dat de bestuurder recentelijk nog aanwezig was geweest op een van haar zorglocaties (waarna de politie een inval deed om de voormalig bestuurder aan te kunnen houden). Het hof concludeerde dat onder deze omstandigheden een voldoende vertrouwensbasis ontbrak om de raamovereenkomsten voort te zetten en dat minder verstrekkende alternatieven dan een ontbinding niet zouden volstaan.

Wat leert dit arrest ons?

Wat betekent dit arrest voor de praktijk? De boodschap is helder: gemeenten die beschikken over een deugdelijk geformuleerde Bibob-ontbindingsclausule, een negatief Bibob-advies ontvangen en de zienswijzeprocedure correct doorlopen, kunnen zorgcontracten rechtsgeldig ontbinden — ook bij een gevaarsconclusie van een mindere mate van gevaar. Wel is van belang dat de evenredigheidsafweging gelet op de omstandigheden deugdelijk wordt onderbouwd.

Tegelijkertijd onderstreept het hof dat transparantie van de zorgaanbieder van belang is: wie zorg levert aan kwetsbare cliënten en niet open is over integriteitskwesties en reactief handelt, ondermijnt de vertrouwensbasis die noodzakelijk is om een contractuele relatie met de overheid in stand te houden.

Op basis van dit arrest formuleren wij de volgende concrete aanbevelingen voor gemeenten:

• Neem een Bibob-ontbindingsclausule óók op in zorgcontracten. Formuleer de clausule helder en volledig: maak ontbinding ook mogelijk bij een mindere mate van gevaar.
• Communiceer tijdig over een lopend Bibob-onderzoek. Daarmee is vastgelegd dat de zorgaanbieder de reikwijdte van de ontbindingsclausule kent.
• Voer de zienswijzeprocedure zorgvuldig uit. Art. 33 Wet Bibob vereist een zienswijze. Een aanvullend advies op basis van informatie die de aanbieder zelf aanleverde, vereist geen tweede zienswijzeronde.
• Onderbouw de proportionaliteitsafweging grondig. Motiveer waarom minder ingrijpende alternatieven (aanvullend toezicht, extra voorwaarden, een cliëntenstop) in het concrete geval niet volstaan om de (mindere) mate van het gevaar te mitigeren.

Meer weten?

Kunt u onze expertise gebruiken bij (het starten van) een Bibob-onderzoek, de ontbinding van een zorgcontract of de toepassing van de Wet Bibob? Neem gerust contact op met één van onze experts.