Voor gemeenten die belast zijn met de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) blijkt het niet altijd eenvoudig om op zorgvuldige wijze tot de vaststelling van besluiten te komen. Recentelijk bleek weer bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant dat de voorbereiding van pgb-beschikkingen door gemeenten intensief kan zijn en dat het zorgvuldig en op de juiste manier doorlopen van alle stappen zeker niet vanzelfsprekend is. In deze blog zetten wij nog een keer op een rij op welke wijze gemeenten dienen te besluiten over maatschappelijke ondersteuning en wat er niet goed ging volgens genoemde uitspraak bij de gemeente Oosterhout.
Kader voor Wmo-besluiten
Het kader dat gemeenten in acht dienen te nemen bij het besluiten over maatschappelijke ondersteuning vloeit voort uit artikelen 2.3.2 en 2.3.5. van de Wmo, gelezen in samenhang met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dat gemeenten gebiedt besluiten zorgvuldig voor te bereiden. Aan de hand van deze bepalingen stelde de Centrale Raad van Beroep dat kader (stappenplan) als volgt vast:
- allereerst moet een college na een melding van behoefte aan ondersteuning vaststellen wat de hulpvraag is;
- vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie;
- pas daarna kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager;
- vervolgens dient te worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen.
Tot slot heeft de CRvB verduidelijkt dat indien onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, een specifiek deskundig oordeel en advies niet zal kunnen ontbreken.
Toepassing kader
In dit geval was sprake van een cliënt die vanaf 2017 in verband met een blijvende en langzaam progressieve psychiatrische aandoening met behulp van een pgb begeleiding inkocht bij zijn echtgenote. Eind 2018 besloot de gemeente niet langer 35 uur per week ondersteuning toe te kennen, maar zij bouwde dit aantal af naar 15 uur per week. Tegen deze besluiten kwam de betreffende cliënt op omdat dit aantal in zijn optiek te laag was. Hoe keek de rechter naar de manier waarop de gemeente tot dit aantal is gekomen?
Bij de besluitvorming in de voorliggende zaak had de gemeente Oosterhout de hulp ingeroepen van een deskundige, specifiek een verzekeringsarts. De verzekeringsarts komt, samengevat, na onderzoek tot de conclusie dat de cliënt in aanmerking komt voor begeleiding bij financiële taken, dagbesteding, geestelijke gezondheid, activiteiten van het dagelijks leven en sociaal netwerk. Met uitzondering van de financiële taken overstijgt de vereiste begeleiding de gebruikelijke zorg. Uiteindelijk komt de verzekeringsarts uit op een indicatie voor begeleiding van tussen de 12 en 14,9 uur (exclusief 6-7,5 uur gebruikelijk zorg). Dit oordeel baseert de verzekeringsarts op de CIZ-regels die de zorgbehoefte uitdrukt in een klasse. Bij iedere klasse is een bepaald aantal uur zorg aangewezen. Aan de hand van dit oordeel komt de gemeente tot het besluit van 15 uur begeleiding per week.
De bestuursrechter meent echter dat een dergelijke manier van besluiten zich niet verdraagt met het hierboven genoemde kader zoals dat uit de Wmo voortvloeit. Meer specifiek mist de bestuursrechter een onderbouwing van de omvang van de ondersteuningsbehoefte. Een geconcretiseerd overzicht hiervan per afzonderlijk onderdeel van de hulpvraag (in uren, intensiteit en frequentie) ontbreekt. De bestuursrechter mist daarnaast objectieve criteria aan de hand waarvan de benodigde ondersteuning omgezet wordt naar het toegekend aantal uren begeleiding. Alleen op die manier kan worden beoordeeld of het toegekende pgb een passende bijdrage levert aan eisers zelfredzaamheid. Het college heeft verder volgens de rechter ten onrechte niet geconcretiseerd welke begeleidingstaken vallen onder gebruikelijke hulp, en niet gespecificeerd om hoeveel tijd het daarbij gaat, terwijl dit noodzakelijk is om te kunnen bepalen of sprake is van bovengebruikelijke hulp. Evenmin is een zorgvuldige afweging gemaakt waarbij rekening is gehouden met de noodzaak tot ondersteuning en eisers specifieke omstandigheden, waaronder zijn persoonskenmerken en zijn gezinssituatie. Kort samengevat: de rechter meent dat de pgb-beschikking aan de cliënt niet genomen is met de vereiste zorgvuldigheid en ondeugdelijk is gemotiveerd.
Tot slot
Het vermelden waard in deze zaak is nog het volgende. In deze zaak hanteerde de gemeente Oosterhout een (lager) informeel uurtarief voor begeleiding om het totaal van het persoonsgebonden budget te berekenen. De rechter acht hiervoor geen grondslag aanwezig, omdat dit tarief vastgesteld was via een uitvoeringsbesluit. Het is inmiddels vaste rechtspraak dat dit niet kan. De CRvB heeft namelijk geoordeeld dat de essentialia van het voorzieningenpakket in de verordening moeten worden vastgelegd, dat de tariefsdifferentiatie hiertoe behoort en dat dit betekent dat in een gemeentelijke verordening niet kan worden bepaald dat het college nadere regels kan stellen over de hoogte van het pgb. Gevolg hiervan is dat de rechter geen grondslag aanwezig acht voor het hanteren van een lager uurtarief voor informele begeleiding en daarom het duurdere formele tarief hanteert bij het afdoen van de zaak.
