Het Gerechtshof Den Haag heeft in hoger beroep het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank dat betrekking heeft op de kostprijs van jeugdzorg bekrachtigd. Kort samengevat had de voorzieningenrechter tien gemeenten in de regio Den Haag (H10-gemeenten) geboden de tarieven die zij hanteerden bij de inkoop van jeugdzorg zodanig te wijzigen dat deze in overeenstemming zijn met artikel 2.12 van de Jeugdwet. Dat artikel gebiedt gemeenten een goede verhouding tussen de prijs voor de levering van jeugdhulp en de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit daarvan, te waarborgen. De uitspraak van het hof bevestigt de complexiteit die gemeenten ervaren bij het bepalen van de kostprijs van jeugdzorg en bij het onderbouwen van de redelijkheid ervan. In deze blog leggen wij kort uit waar deze uitspraak over gaat en de betekenis ervan voor de vaststelling van reële kostprijzen binnen de jeugdzorg.
Het oordeel van de rechtbank
Het geschil in eerste aanleg spitste zich toe op de vraag of H10-gemeenten voldoende aannemelijk hebben kunnen maken dat zij bij de inkoopprocedure op proportionele wijze reële tarieven hebben vastgesteld die kostendekkend zijn en voldoen aan de eisen van de Jeugdwet. Aanleiding hiervoor waren de vorderingen van 12 aanbieders van de jeugdzorg om de kostprijs in de aanmeldingsprocedure in overeenstemming te brengen met het proportionaliteitsbeginsel en met artikel 2.12 van de Jeugdwet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was geen sprake van proportionele of kostendekkende tarieven. De rechter overweegt daarbij dat tarieven niet voor iedere zorgaanbieder kostendekkend hoeven te zijn, maar dat de tarieven wel reëel dienen te zijn. Dat wil zeggen, dat daarbij rekening moet zijn gehouden met de sectorale uitvoeringswerkelijkheid en met de kostprijs van een redelijk efficiënt functionerend aanbieder. Dit betekent dat specifieke omstandigheden, verbonden aan de regio waarin de hulp wordt verleend, mede in aanmerking moeten worden genomen bij de tariefstelling. Ook moet acht worden geslagen op bepaalde organisatie-specifieke aspecten die een significante impact kunnen hebben op de kostenopbouw. Ter illustratie wijst de voorzieningenrechter op aspecten zoals de zorginhoud/complexiteit van zorg, de kosten van vastgoed en de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel.
Een voorbeeld hiervan betreft de wijze waarop de H10-gemeenten omgaan met de kostencomponent ‘productiviteit’. Dit aspect van de kostprijsberekening beoogt rekening te houden met het aantal uren dat daadwerkelijk aan zorgverlening kan worden besteed en welke uren opgaan aan bijvoorbeeld administratie en reistijd naar de cliënt. Gebleken is uit de cijfers die de H-10 gemeenten daarvoor gebruiken dat er zeer grote verschillen bestaan in productiviteit, zowel tussen zorgaanbieders onderling als tussen regio’s. Zonder deze verschillen te verklaren, althans, zonder enige nuancering of nadere toelichting meent de voorzieningenrechter dat de H-10 gemeenten niet zomaar deze cijfers aan de kostprijsberekening ten grondslag mogen leggen. De gemeenten zullen volgens de voorzieningenrechter inzichtelijk moeten maken dat en in hoeverre op bepaalde aspecten aanpassingen op de cijfers zijn doorgevoerd vanwege evidente verschillen op regionaal niveau.
Na het onderzoeken van enkele andere parameters die ten grondslag liggen aan de kostprijsberekening – zoals het gehanteerde overheadpercentage, de indexering en gegevens verzameld door Berenschot in het kader van een kostprijsonderzoek – oordeelt de voorzieningenrechter dat de H10-gemeenten onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij in de aanmeldingsprocedure op proportionele wijze reële tarieven hebben vastgesteld. De voorzieningenrechter gebiedt de H-10 gemeenten om die reden de tarieven te wijzigen en deze in overeenstemming te brengen met artikel 2.12 van de Jeugdwet.
Oordeel van het hof
In hoger beroep voeren de H-10 gemeenten aan dat de verplichting om bij de vaststelling van tarieven rekening te houden met de organisatie-specifieke aspecten of regionale omstandigheden van iedere individuele aanbieder zich niet verdraagt met artikel 2.12 van de Jeugdwet. Deze verplichting reikt immers, zo lijken de gemeenten te stellen, verder dan de verplichting gesteld in artikel 2.12 van de Jeugdwet. Artikel 2.12 Jeugdwet verplicht gemeenten ‘slechts’ bij verordening regels te stellen ter waarborging van een goede verhouding tussen de prijs voor de levering van jeugdhulp en de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit daarvan.
Het hof volgt dit standpunt van de H-10-gemeenten niet. Ook in deze uitspraak benadrukt het hof dat op basis van het wettelijk kader uitgangspunt is dat gemeenten bij de vaststelling van de kostprijs rekening houden met de uitvoeringswerkelijkheid. Het zijn daarbij de organisatie-specifieke aspecten en regionale omstandigheden die deze uitvoeringswerkelijkheid kleuren. Een kostprijsberekening dient verder niet een abstracte rekenexercitie te zijn, maar de berekening dient aan te sluiten bij de betreffende groep zorgaanbieders in de regio. Voorts oordeelt het hof dat de rechtbank terecht omstandigheden zoals ‘de zorginhoud/complexiteit van zorg, de kosten van vastgoed, de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel, aanrijtijden bij crisis en bepaalde specialisaties’ noemt als aspecten die gemeenten moeten betrekken bij het inschatten van de reële uitvoeringslasten. Nog afgezien van het feit dat de VNG deze aspecten uitdrukkelijk in haar handleiding noemt in relatie tot GGZ-tarieven (waar het hier in casu om ging) hebben deze aspecten een algemeen karakter waardoor zij tevens goed bruikbaar zijn voor de bepaling van andere (gelijksoortige) tarieven.
Betekenis in de praktijk
Dit arrest laat zien dat gemeenten bij de vaststelling van de kostprijzen in de jeugdzorg zorgvuldig onderzoek moeten doen naar de (regionale en organisatie-specifieke) omstandigheden waar de aanbieders die aan hun inwoners jeugdzorg leveren, mee te maken hebben. Deze omstandigheden maken immers onderdeel uit van de uitvoeringswerkelijkheid en begrenzen feitelijk de beleidsvrijheid die gemeenten toekomt om het zorgaanbod in te richten. Het is bovendien aan de gemeenten om te onderbouwen dat en waarom tarieven voldoen aan de eisen van de Jeugdwet. De bestuursrechtelijke beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel en het transparantiebeginsel, brengen voorts mee dat zorgaanbieders de tarieven moeten kunnen toetsen. Zij moeten kunnen nagaan of voldoende rekening is gehouden de eerder genoemde organisatie-specifieke aspecten en regionale omstandigheden.
Zoals uit het arrest blijkt, is het vaststellen van tarieven voor gemeenten geen gemakkelijke opgave gebleken. Mogelijk biedt de AMvB reële kostprijs die de wetgever voornemens is op te stellen voor de jeugdzorg hierbij enig soelaas, maar vooralsnog is het afwachten welke elementen de wetgever hierin gaat opnemen en of zij ook handvatten gaat bieden aan de hand waarvan kostprijzen op redelijkheid kunnen worden getoetst. Zodra daarover meer bekend is, zullen wij daarover berichten.
