Huidige toepassing van artikel 6:19 Awb
Artikel 6:19 van de Awb biedt bestuursorganen de mogelijkheid om een in bezwaar of beroep bestreden besluit in te trekken, te wijzigen of te vervangen. Deze mogelijkheid is echter niet onbeperkt. Eerder schreven wij al een bijdrage over het wijzigen van (vergunde) bouwplannen.
De conclusie van de staatsraad betreft echter niet omgevingsvergunningen, maar de toepassing van artikel 6:19 Awb bij ruimtelijke plannen, zoals bestemmings- en omgevingsplannen. Hierover hebben wij ook eerder geschreven. Kort gezegd is het mogelijk om een vastgesteld bestemmingsplan te wijzigen of te vervangen, mits de wijziging van ondergeschikte aard is of er geen wezenlijk ander plan wordt vastgesteld. In dat geval hoeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb niet opnieuw doorlopen te worden.
Kritiek en oplossingslijnen van de staatsraad
De Staatsraad signaleert dat artikel 6:19 Awb niet uitsluitend wordt toegepast bij herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten. Herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten zijn besluiten die, al dan niet na tussenkomst van de rechter, gebreken in de eerdere besluitvorming herstellen. Dergelijke besluiten hebben vaak een rechtstreeks verband met de bezwaar- of beroepsgronden, wat deze besluiten bij uitstek geschikt maakt voor de toepassing van artikel 6:19 Awb.
De staatsraad uit echter kritiek op de toepassing van artikel 6:19 Awb in situaties waarin er géén sprake is van een herstelbesluit of een zuiver reparatiebesluit. De staatsraad constateert dat het artikel ook wordt toegepast bij andere vaststellingsbesluiten als deze betrekking hebben op een overlappend plangebied. Dit fenomeen noemt de staatsraad de zogeheten “gebiedsgewijze werking”. In deze gevallen wordt een appellant als het ware meegesleurd in een fictief beroep tegen een ander besluit, enkel omdat er sprake is van een overlappend bestemmingsplangebied. Ter illustratie geeft de staatsraad het volgende voorbeeld:
Het wijzigingsbesluit wordt door de gemeenteraad aangegrepen om voor het recreatiepark dat aan de gronden van A grenst, een uitbreidingsmogelijkheid in het bestemmingsplan op te nemen. Eigenaar R van het recreatiepark heeft daar al vaker om verzocht. R meent echter dat de door de raad vastgestelde uitbreiding aan de verkeerde zijde van het park ligt en beter moet aansluiten op de bestaande ontsluitingsweg. Verder vindt R dat het bestemmingsplan in een extra ontsluitingsweg moet voorzien. Het wijzigingsbesluit is voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb. R stelt beroep in tegen het wijzigingsbesluit. Dat doen ook omwonenden C en D, die stellen dat hun woon- en leefklimaat door de uitbreiding van het recreatiepark onevenredig wordt aangetast. Ook A is het niet eens met de uitbreiding van het recreatiepark.
Doordat voor A een fictief beroep tegen het wijzigingsbesluit ontstaat (het besluit komt niet geheel aan zijn bezwaren tegemoet want de woningen op zijn gronden mogen slechts recreatief worden gebruikt), dijt het aanvankelijke geding over de bestemming Bedrijfsdoeleinden uit tot een omvangrijker geding waarin ook de beroepsgronden van R, C en D over de uitbreiding en de ontsluiting van het recreatiepark in rechte moeten worden betrokken.
Het bovengenoemde voorbeeld illustreert volgens staatsraad dat artikel 6:19 Awb in de jurisprudentie wordt toegepast op besluiten die feitelijk primaire besluiten zijn. De staatsraad betoogt dat het wijzigingsbesluit in het voorbeeld eigenlijk een primair besluit is, aangezien de uitbreiding niets te maken heeft met de reparatie van het oorspronkelijke besluit. Dit voorbeeld toont aan dat het karakter van het nader besluit in de jurisprudentie vertroebeld is, hetgeen volgens de staatsraad leidt tot een ongewenste uitdijende werking van het fictieve beroep.
Om de negatieve gevolgen van de uitdijende werking van het fictief beroep tegen te gaan, stelt de Raad van State een oplossing voor langs twee lijnen:
- Er dient consequent getoetst wie beroepsgerechtigd is. Voor nadere besluiten zijn dat slechts zij die in een nadeligere positie zijn gebracht of zij die niet verweten kunnen worden dat tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep is ingesteld.
- Er dient scherper te worden getoetst op de aard van het besluit. Toepassing van art. 6:19 Awb is slechts mogelijk bij herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten.
Mogelijke gevolgen
Aks de conclusie van de staatsraad door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt gevolgd, zou dit het einde betekenen van de brede toepassing van artikel 6:19 Awb. Voor herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten zal dit geen grote wijzigingen met zich meebrengen. Dergelijke besluiten hoeven, net zoals nu, niet via afdeling 3.4 Awb te worden vastgesteld, mits de wijziging van ondergeschikte aard is of er geen wezenlijk ander plan wordt vastgesteld.
Het volgen van de conclusie zou met name gevolgen hebben voor gecombineerde besluiten die zowel kenmerken van een herstelbesluit als een nieuw primair besluit hebben. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer artikel 6:19 Awb wordt toegepast bij overlappende plangebieden. In dergelijke situaties zou de toepassing van artikel 6:19 Awb niet langer mogelijk zijn, en zou tegen het nieuwe besluit separaat beroep moeten worden aangetekend, tezamen met mogelijke andere belanghebbenden.
Voor het wijzigen van omgevingsplannen betekent dit dat artikel 6:19 Awb slechts zonder toepassing van afdeling 3.4 kan worden toegepast indien het een herstel- of reparatiebesluit betreft en de wijziging van ondergeschikte aard is (zie ook artikel 16:83 Omgevingswet). Indien afdeling 3.4 is toegepast, kan het nog steeds een herstel- of reparatiebesluit (dus een nader besluit) zijn. In dat geval geldt de beperking van beroepsgerechtigden, inhoudende dat slechts zij beroep kunnen aantekenen die door dit nadere besluit in een slechtere positie zijn gebracht, dan wel degenen aan wie niet kan worden verweten dat zij tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep hebben ingesteld.
Observaties
Ik ben het met de staatsraad eens dat het onwenselijk is dat een appellant wordt meegesleurd in het beroep tegen een ander bestemmingsplan, zonder dat eigenlijk sprake is van een nader besluit. Echter, er blijven enkele onduidelijkheden bestaan, zoals de wijze waarop wordt getoetst of sprake is van een zuiver reparatiebesluit. Volgens de staatsraad is hiervan sprake wanneer het besluit wordt genomen naar aanleiding van beroepsgronden. De vraag is echter in hoeverre de reparatiepoging moet worden herleid uit de beroepsgronden. Moeten deze strikt worden uitgelegd of mogen er ook andere oplossingen, ten gunste van de appellant, in een reparatiebesluit worden betrokken?
Daarnaast is het nog onduidelijk hoe het separaat beroep voor gecombineerde besluiten in de praktijk zou uitpakken. In dat geval zou het beroep tegen het nieuwe plan eerder behandeld worden dan het beroep tegen het oorspronkelijke plan. De rechter zou pas toekomen aan de behandeling van het oorspronkelijke besluit als daar, na de behandeling van het nieuwe besluit, nog belang bij is. In dergelijke situaties vragen wij ons af of het niet beter is om de twee besluiten gezamenlijk te behandelen via artikel 6:19 Awb, zodat de besluiten in samenhang kunnen worden beoordeeld. Wij betwijfelen of het in het voordeel van de rechtszoekende is als hij, na lang wachten op de behandeling van het nieuwe besluit, opnieuw lang moet wachten op de behandeling van het oorspronkelijke besluit.
Natuurlijk zullen wij de uitspraak van de Afdeling in deze zaak voor u in de gaten houden. Mocht u in de tussentijd vragen hebben, aarzel dan niet om contact met Duncan Siebert op te nemen.
Gerelateerd
Fysieke leefomgeving
