De regionale flexpool als oplossing
Een op dit moment populaire vorm van regionale samenwerking is het oprichten van een externe, regionale flexpool. Meerdere zorginstellingen spreken af om personeel tijdelijk aan elkaar uit te lenen wanneer zich onverwachte roosterknelpunten voordoen, zoals ziekte of tijdelijke onderbezetting. Veelal via een digitaal platform worden medewerkers in staat gesteld zich bij andere zorginstellingen voor diensten aan te melden.
De regionale flexpool fungeert daarmee als alternatief voor externe inhuur en vermindert de afhankelijkheid van uitzendkrachten. Tegelijkertijd biedt deze samenwerkingsvorm een antwoord op de veranderende wensen van zorgprofessionals. Door afwisselend werk in dienstbetrekking aan te bieden, blijven medewerkers, waaronder voormalig zzp’ers, behouden voor de sector.
In de praktijk lijkt de regionale flexpool daarmee een schoolvoorbeeld van een oplossing die zowel beleidsmatig als maatschappelijk wordt omarmd.
Knelpunten die regionale flexpools belemmeren
Juist op het snijvlak van deze praktijk en bestaande juridische kaders ontstaan echter fricties. Zowel fiscale als arbeidsrechtelijke wet- en regelgeving is slechts beperkt ingericht op deze vorm van samenwerking en kan leiden tot beperkingen die de inzetbaarheid van regionale flexpools aanzienlijk ondermijnen. Hieronder worden een aantal van deze knelpunten besproken: de btw-heffing over vergoedingen voor personele inzet, de arbeidsrechtelijke grenzen van collegiale in- en uitleen en de samenloop van cao’s.
Btw bij uitleen van zorgpersoneel: welke vrijstellingen gelden?
Dat fiscale wet- en regelgeving regelmatig achterloopt op maatschappelijke ontwikkelingen, is een bekend gegeven. Voor de wetgever is het ook vrijwel onmogelijk om bij iedere nieuwe ontwikkeling direct ongewenste fiscale gevolgen te voorkomen. Bij regionale samenwerkingsverbanden in de zorg leidt dit echter tot een financieel nadeel dat zó groot kan zijn, dat initiatieven hierdoor worden tegenhouden of niet zo kunnen worden opgezet als oorspronkelijk bedoeld.
Voor de btw-behandeling bij het uitlenen van personeel bestaan al vele jaren goedkeuringen in diverse (semi)publieke sectoren, thans vastgelegd in een besluit van de Staatssecretaris van Financiën uit 2007 dat in juni 2024 voor het laatst is geüpdatet.
Met de decentralisatie van de zorg in 2015 ontstond behoefte aan een verdere verruiming, omdat zorgpersoneel vanuit zorginstellingen werd ingezet bij gemeenten, bijvoorbeeld in wijkteams. Destijds bood de zogenoemde WMO-kaart inzicht in welke diensten in het kader van de Wmo 2015 en de Jeugdwet waren vrijgesteld van btw. Deze vrijstellingen zijn in 2020 zelfs wettelijk verankerd in de Wet op de omzetbelasting. Sindsdien is onder meer de uitleen van personeel binnen de jeugdzorg wettelijk vrijgesteld van btw, maar ook de uitleen van thuiszorgmedewerkers die thuiszorgwerkzaamheden binnen de Wmo verzorgen.
Diversiteit aan btw-vrijstellingen en goedkeuringen
Als we kijken naar de huidige situatie, dan zien we dat een deel van de btw-vrijstellingen voor personele uitleen in de wet is geregeld, maar dat het overgrote deel nog steeds is gebaseerd op goedkeuringen in beleidsbesluiten.
Voor thuiszorgmedewerkers die zorg verlenen op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) of de Wet langdurige zorg (Wlz) bestaat echter geen mogelijkheid btw-heffing te voorkomen wanneer sprake is van tijdelijke uitleen.
Bepaalde personele inzet valt btw-technisch tussen wal en schip
Juist nu de overheid en zorgverzekeraars inzetten op het verplaatsen van zorg van instelling naar huis én samenwerking tussen zorgaanbieders niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk is, valt de groep thuiszorgmedewerkers buiten de btw-vrijstelling. Door de verschillende wijzen waarop de onderlinge inzet van zorgpersoneel vrijgesteld van btw kan plaatsvinden lijkt hier sprake van en groep die tussen wal en schip is gevallen. Hoe sympathiek en maatschappelijk wenselijk de samenwerking ook is, een individuele belastinginspecteur kan de personele inzet van thuiszorgmedewerkers die thuiszorg onder de Wlz of Zvw verzorgen niet vrijstellen van btw. Door de aard van de samenwerking en de (tijdelijke) inzet van personeel is het bovendien niet mogelijk om deze vorm te geven via overeenkomsten van opdracht in plaats van detachering.
Het gevolg is een financieel nadeel dat specifiek regionale flexpools raakt en dat samenwerken in de praktijk kan ontmoedigen of zelfs onmogelijk maakt.
De wetgever of Staatssecretaris van Financiën is aan zet
De conclusie is dan ook onontkoombaar: de wetgever of de Staatssecretaris is aan zet. Het Besluit uitleen personeel kan relatief eenvoudig worden aangepast, bijvoorbeeld door niet langer uitsluitend te verwijzen naar de btw-vrijstelling voor intramurale zorg (artikel 11, lid 1, onderdeel c Wet OB), maar aan te sluiten bij de bekostiging van zorg waaronder de Wlz en de Zvw of meerdere vrijstellingsbepalingen toe te voegen.
Een dergelijke aanpassing zou aansluiten bij bestaande goedkeuringen en voorkomen dat regionale samenwerking in de zorg fiscaal wordt ontmoedigd. Inmiddels ligt deze problematiek op tafel bij de beleidsmakers binnen de Belastingdienst, naar aanleiding van een door ons voorgelegde praktijkcasus. Of dit inderdaad zal resulteren in de gewenste aanpassing van de regelgeving moet nog blijken.
Arbeidsrechtelijke grenzen voor regionale flexpools
Arbeidsrechtelijk wordt het functioneren van regionale flexpools bemoeilijkt door regelgeving die primair is ontworpen voor commerciële terbeschikkingstelling van arbeidskrachten.
Wanneer medewerkers tegen vergoeding tijdelijk bij een andere organisatie worden ingezet, is in beginsel de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) van toepassing. Dit brengt onder meer mee dat uitgeleende medewerkers recht hebben op ten minste dezelfde arbeidsvoorwaarden als medewerkers die rechtstreeks bij de inlenende organisatie in dienst zijn. Daarnaast geldt voor uitlenende werkgevers een registratieplicht in het Handelsregister als uitlener van arbeidskrachten.
Met de Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten (Wtta), die naar verwachting op 1 januari 2027 in werking treedt, komt daar nog een vergunningsstelsel bij. Werkgevers mogen personeel alleen nog uitlenen met een vergunning van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Ook inleners worden verantwoordelijk en riskeren een boete wanneer zij personeel inlenen van een niet-toegelaten uitlener.
De reikwijdte van de vrijstelling voor collegiale in- en uitleen
Voor regionale flexpools is een vrijstelling voor collegiale in- en uitleen van cruciaal belang. Deze vrijstelling maakt het mogelijk dat zorgprofessionals tijdelijk bij andere instellingen worden ingezet, terwijl zij in dienst blijven van hun eigen werkgever en onder hun eigen arbeidsvoorwaarden blijven werken (dus zonder toepasselijkheid van de Waadi).
Een beroep op de vrijstelling voor collegiale in- en uitleen is aan de orde wanneer de inzet (i) een tijdelijk karakter heeft, (ii) de in rekening gebrachte vergoeding beperkt is tot loonkosten (geen winstoogmerk) en (iii) de medewerker daadwerkelijk werkzaam is (en blijft) in de onderneming van de uitlener.
Deze vrijstelling vormt het fundament om regionale samenwerking praktisch uitvoerbaar te houden. Zonder toepassing van de uitzondering zou per inzetmoment moeten worden vastgesteld welke arbeidsvoorwaarden bij de inlenende instelling gelden. Hoewel verschillen binnen één zorgcao vanwege het standaardkarakter vaak beperkt zullen zijn, bieden veel zorgcao’s ruimte voor afwijkende of aanvullende afspraken op instellingsniveau, bijvoorbeeld over reiskosten, verlof, opleidingsbudgetten of personeelsvoorzieningen. Deze verschillen moeten per deelnemende zorginstelling aan de regionale flexpool worden geïnventariseerd, vastgelegd en verwerkt in de salarisadministratie, maar ook de loonkosten die de zorginstellingen bij elkaar in rekening brengen.
Deze problematiek wordt verder versterkt wanneer binnen de regionale flexpool meerdere zorginstellingen deelnemen die verschillende cao’s toepassen, zoals de cao Ziekenhuizen, cao Gehandicaptenzorg en cao VVT.
De vrijstelling voor collegiale in- en uitleen voorkomt dit. Zonder deze uitzondering verliest de regionale flexpool haar flexibiliteit en wordt zij feitelijk gereduceerd tot een complex uitzendmodel; precies datgene wat regionale samenwerking juist beoogt te voorkomen.
Wtta 2027: toenemende onzekerheid over collegiale uitleen
Met de inwerkingtreding van de Wtta wordt de wettelijke regeling rondom collegiale in- en uitleen aangepast. In dat kader heeft de wetgever in de toelichting nader uiteengezet wanneer volgens haar géén sprake is van collegiale in- en uitleen. Volgens de toelichting is daarvan veelal geen spraken wanneer:
-
een medewerker in dienst wordt genomen met enkel of hoofdzakelijk het doel om te worden uitgeleend
-
sprake is van een uitzendovereenkomst
-
de medewerker slechts een korte periode, bijvoorbeeld minder dan zes maanden, in dienst is voordat hij wordt uitgeleend
-
de medewerker structureel en/of langdurig bij andere organisaties wordt ingezet.
Hoewel deze voorbeelden zijn gepresenteerd als verduidelijking, zorgen zij in de praktijk voor onzekerheid. Regionale flexpools kenmerken zich door een zekere mate van regelmaat in de inzet van personeel, zonder dat sprake is van structurele detachering of uitzendwerk op één plek. Medewerkers blijven in dienst bij hun eigen zorginstelling, maar worden, afhankelijk van de behoefte, voor veelal één dienst bij andere deelnemende zorginstellingen ingezet. Welke zorginstelling dit is, wisselt van keer tot keer. Daarbij is het juist in een regionale flexpool niet ongebruikelijk dat een medewerker relatief kort na indiensttreding al werkzaamheden verricht voor andere deelnemende zorginstellingen. Precies op dit punt wringt de toelichting van de wetgever.
Deze onzekerheid raakt het fundament van regionale flexpools. Zorginstellingen moeten vooraf kunnen inschatten of zij binnen het toepassingsbereik van de vrijstelling blijven. Achteraf vaststellen dat toch sprake is van terbeschikkingstelling buiten de vrijstelling van collegiale in- en uitleen, kan verstrekkende gevolgen hebben, variërend van hoge boetes van de Arbeidsinspectie, de nieuw opgerichte Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt (NAU) en/of loonclaims van medewerkers met terugwerkende kracht (tot 5 jaar).
Het ontbreken van duidelijke, objectieve criteria maakt dat zorginstellingen terughoudend kunnen worden in het gebruik van regionale flexpools, terwijl deze juist zijn bedoeld om flexibiliteit te bieden in tijden van personeelsschaarste. Daarmee dreigt een spanningsveld te ontstaan tussen de wens tot samenwerking en de juridische onzekerheid die de wetgeving met zich brengt.
Duidelijke kaders voor regionale flexpools: de wetgever is aan zet
De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wtta expliciet ruimte gelaten om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over collegiale in- en uitleen. Juist in het licht van regionale samenwerkingsverbanden in de zorg is het van belang dat van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt.
Duidelijke en concrete kaders voor regionale flexpools kunnen voorkomen dat zorginstellingen worden geconfronteerd met onnodige onzekerheid over de vraag of zij binnen het bereik van de vrijstelling blijven. Door expliciet te maken onder welke voorwaarden regionale samenwerkingen als collegiale in- en uitleen kunnen worden aangemerkt, ontstaat de rechtszekerheid die nodig is om deze samenwerkingsvorm verantwoord, zonder terughoudendheid, in te richten.
Regionale flexpool: juridische en fiscale kaders moeten de praktijk ondersteunen
Regionale flexpools sluiten naadloos aan bij de beleidsmatige ambitie om zorgcapaciteit beter te benutten en personeel voor de sector te behouden. Tegelijkertijd laat de huidige fiscale en arbeidsrechtelijke regelgeving zien dat zij onvoldoende is toegesneden op deze vorm van samenwerking. Zowel de btw-regelgeving als de arbeidsrechtelijke onzekerheid rondom collegiale in- en uitleen kunnen ertoe leiden dat goedbedoelde initiatieven niet of slechts beperkt van de grond komen.
Als regionale samenwerking daadwerkelijk een pijler moet zijn onder een toekomstbestendige zorg, vraagt dat om een juridisch kader dat deze praktijk ondersteunt in plaats van belemmert. Duidelijkheid en samenhang in wet- en regelgeving zijn daarbij essentieel, niet alleen om risico’s te beperken, maar vooral om ruimte te bieden aan initiatieven die zijn gericht op continuïteit van zorg in tijden van structurele schaarste.
Tot die tijd is het belangrijk om deze beperkingen te signaleren, je positie goed in kaart te brengen en waar mogelijk aandacht te vragen bij de beleidsmakers voor de hiaten. De oplossingen zijn beschikbaar hoe eerder deze ook worden ingezet hoe beter.
