Wat ging eraan vooraf?
Gemeente Zevenaar zet in 2021 23 kavels in de verkoop door middel van een uitgifteprocedure. Uit de voorwaarden van de eerste uitgifteprocedure blijkt dat geïnteresseerde kopers door de gemeente werden bijgehouden op een lijst. De gemeente gaat eerst in gesprek met de inschrijver die zich als eerste geïnteresseerde koper bij de gemeente heeft gemeld. De rangorde van de inschrijvers wordt vastgesteld aan de hand van het moment van inschrijving. Hoe langer de opgebouwde wachttijd, hoe groter de kans van de geïnteresseerde om in aanmerking te komen voor het kopen van een kavel.
Nadat verschillende gegadigden zich al hadden aangemeld voor de eerste uitgifteprocedure - waaronder de appellant in de bestemmingsplanprocedure -, trekt de gemeente die procedure in. De gemeente start vervolgens een tweede uitgifteprocedure. Daarin wordt rangorde op basis van algemene loting vastgesteld. Iedereen die voldoet aan de spelregels kan deelnemen aan de loting.
Tien gegadigden die zich hadden aangemeld voor de eerste procedure, en daarin ook in aanmerking zouden zijn gekomen voor een kavel, bundelen vervolgens de krachten. Ze beginnen een gerechtelijke bodemprocedure waarin wordt betoogd dat de gemeente de eerste uitgifteprocedure niet had mogen intrekken. Waar de rechtbank in een incident in een bodemprocedure nog oordeelde dat het stopzetten van de eerste selectieprocedure onrechtmatig is omdat de deelnemers erop mochten vertrouwen dat de gemeente aan hen kavels zou aanbieden (waarover meer in deze blog), oordeelde de rechtbank in de hoofdzaak dat de gemeente juist onrechtmatig zou handelen als de procedure zou worden voortgezet (in deze blog wordt de uitspraak in de hoofdzaak besproken). De gegadigden staan dus met lege handen. Zij verwerven geen (voorkeursrecht op een) kavel.
De bestemmingsplanzaak
Bij besluit van 20 april 2022 heeft de raad van de gemeente Zevenaar het bestemmingsplan "De Holtkamp" vastgesteld. Het plan maakt de bouw van 24 woningen mogelijk. Voor het gebied rondom en direct grenzend aan het plangebied heeft het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar eerder het uitwerkings- en wijzigingsplan "De Holtkamp" vastgesteld. Dat uitwerkings- en wijzigingsplan voorziet in 160 woningen. Appellant wil een perceel voor een woning kopen in het gebied waarop het voornoemde uitwerkings- en wijzigingsplan betrekking heeft. Hij is het er niet mee eens dat het voorliggende plan voorziet in 24 woningen in de buurt van percelen waarin hij interesse heeft en heeft daarom beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 12 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1431) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het beroep van appellant niet-ontvankelijk verklaard. De uitspraak is hier te raadplegen.
Belanghebbende bij een bestemmingsplan
Het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit – zoals een bestemmingsplan – toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
Appellanten kunnen in een bestemmingsplanzaak vaak een belang ontlenen aan een eigendomsrecht of ander zakelijk recht op gronden in of in de nabijheid van het plangebied. Maar ook in andere gevallen is het mogelijk dat een appellant rechtstreeks feitelijke gevolgen, althans gevolgen van enige betekenis, ondervindt van een bestemmingsplan. Zo kan het hebben van een voorkeursrecht in combinatie met voldoende bijkomende omstandigheden kan ook grond opleveren voor het zijn van belanghebbende.
Situatie van appellant te onzeker
Vaststaat dat appellant geen eigenaar is van gronden in of in de omgeving van het plangebied. Appellant kan dus geen belang ontlenen aan een eigendomsrecht of ander zakelijk recht op gronden in of in de nabijheid van het plangebied. Hoewel een voorkeursrecht, in combinatie met voldoende bijkomende omstandigheden, kan maken dat iemand belanghebbende is bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, is van een voorkeursrecht in dit geval geen sprake. Appellant betoogt onder verwijzing naar het vonnis van de rechtbank Gelderland in het incident in de bodemprocedure dat door dit onrechtmatige handelen van de gemeente hem de mogelijkheid om een voorkeursrecht te vestigen, is ontnomen en het ontbreken van een voorkeursrecht hem daarom in deze beroepsprocedure niet zou moeten worden tegengeworpen.
De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt anders en overweegt dat de situatie van appellant te onzeker is om zijn situatie gelijk te stellen met de situatie waarin iemand daadwerkelijk een voorkeursrecht had:
“De uitgifteprocedure die had kunnen leiden tot vestiging van een voorkeursrecht is immers stopgezet. Hoewel niet kan worden uitgesloten dat [appellant], als de uitgifteprocedure niet was stopgezet, een voorkeursrecht had gehad, is dit te onzeker om zijn situatie gelijk te kunnen stellen met de situatie waarin iemand daadwerkelijk een voorkeursrecht heeft, nog daargelaten dat voor het aannemen van belanghebbendheid voldoende bijkomende omstandigheden nodig zijn. Dat het stopzetten van de uitgifteprocedure door de gemeente mogelijk onrechtmatig is geweest, maakt dit niet anders. Daarbij wijst de Afdeling erop dat, zoals zij eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1093, de hoedanigheid van belanghebbende in beginsel uiterlijk kan worden verkregen op de dag waarop de beroepstermijn eindigt. Dit betekent dat, ook als de afgebroken uitgifteprocedure alsnog zou worden voortgezet, al dan niet naar aanleiding van een vonnis van de civiele rechter, en dit alsnog tot een voorkeursrecht voor [appellant] zou leiden, dit hem niet alsnog belanghebbende zou kunnen maken bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant] geen rechtstreeks bij het besluit betrokken belang heeft, zodat hij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.”
Zelfs als een (nieuwe) uitgifteprocedure alsnog tot een voorkeursrecht zal leiden, dan kan dit appellant niet alsnog belanghebbende maken bij het bestemmingsplan. De uitgifteprocedure komt daarvoor te laat: de hoedanigheid van belanghebbende kan in beginsel uiterlijk worden verkregen op de dag waarop de beroepstermijn eindigt.
Omdat appellant geen belanghebbende is, wordt zijn beroep niet-ontvankelijk verklaard. De uitkomst was mogelijk anders geweest als appellant een zienswijze had ingediend tegen het ontwerpbesluit. Vanwege het Varkens in Nood-arrest wordt aan degene die geen belanghebbende is maar wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Als appellant een zienswijze had ingediend was hij dus “binnen”. Maar de kans is groot dat (een deel van) zijn beroepsgronden niet zouden slagen omdat het relativiteitsvereiste daaraan in de weg staat. Lees daar meer over in deze bijdrage.
Commentaar
Uit deze uitspraak blijkt dat het belanghebbende-begrip niet zo ruim kan worden uitgelegd dat ook een gegadigde belanghebbende is die door het intrekken van een uitgifteprocedure wordt benadeeld. Dat lijkt ons terecht. Het uitgangspunt is dat degene die géén gevolgen van enige betekenis ondervindt c.q. kan ondervinden van een vastgesteld bestemmingsplan ook geen belanghebbende is bij (de inhoud van) dit bestemmingsplan. Een mogelijk toekomstige grondpositie van een potentiële gegadigde van (een voorkeursrecht op) een kavel – waarbij de uitgifteprocedure ook nog eens is ingetrokken – is hiervoor niet genoeg. Zelfs als de gemeente met het intrekken van uitgifteprocedure jegens een gegadigde onrechtmatig handelt en op een later moment alsnog een voorkeursrecht zou verkrijgen, maakt dit de benadeelde gegadigde nog geen belanghebbende bij het besluit tot vaststellen van het bestemmingsplan.
De benadeelde gegadigde heeft hoogstens een (civielrechtelijk) recht op schadevergoeding als de intrekking van een uitgifteprocedure een onrechtmatige daad oplevert. Daarvan is niet snel sprake. Een gemeente heeft een ruime bevoegdheid om een uitgifteprocedure in te trekken. Wij nemen aan dat een intrekking alleen onrechtmatig is als de intrekking willekeur en favoritisme oplevert, disproportioneel is of in strijd met het vertrouwensbeginsel komt. Een gelaedeerde kan uiteraard schadevergoeding in natura eisen (door bijvoorbeeld de levering van een perceel). Zolang de gegadigde echter geen concrete positie verwerft (bijvoorbeeld als eigenaar), moet worden aangenomen dat hij geen belanghebbende is.
In dit specifieke geval is overigens in de bodemprocedure gebleken dat de gemeente de uitgifteprocedure mocht intrekken (waarover meer in deze blog), zodat kan worden aangenomen dat van onrechtmatig handelen geen sprake is.
Heeft u vragen over deze uitspraak of de toepassing van het Didam-arrest, neem dan contact op met Mathijs Jonkers of Joyce de Bruijn.
