De Drentse gemeente De Wolden steunt de realisatie van twintig nieuw te bouwen appartementen in het plaatsje Ruinerwold. De gemeente verkoopt daartoe de gronden aan projectontwikkelaar Dumas Groep en de gemeenteraad besluit tot de bestemmingsplanwijziging om de ontwikkeling mogelijk te maken.
Omwonenden zien de komst van het appartementencomplex niet zitten. Ze wenden zich in beroep tegen het bestemmingsplanbesluit tot de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met een groot aantal bezwaarpunten. Een van de bezwaren is dat het bestemmingsplan op voorhand niet uitvoerbaar is, omdat de koopovereenkomst met projectontwikkelaar Dumas Groep is gesloten in strijd met de mededingingsnorm uit het Didam-arrest van de Hoge Raad.
Bestemmingsplan onuitvoerbaar als gronduitgifte strijdig met Didam-arrest?
Voor een bespreking van het Didam-arrest van de Hoge Raad verwijzen wij naar het artikel op deze website van Tony van Wijk en Jasper Molenaar.
De vraag rijst of de verkoop aan Dumas Groep in strijd is met de mededingingsnorm uit het Didam-arrest. Die verkoop was onderdeel van een grondruil. Mogelijk vloeien uit de eigenschappen van de door de gemeente verworven grond een of meer selectiecriteria voort aan de hand waarvan de gemeente had mogen vaststellen dat Dumas Groep de enige serieuze gegadigde is (ook wel “uniciteit”, zie rechtsoverweging 3.1.6 van het Didam-arrest). Ook dan eist de Hoge Raad daarover voorafgaande transparantie die (kennelijk) in dit geval niet heeft plaatsgevonden. Tot zover lijkt een beroep op het Didam-arrest wel terecht.
Uit de uitspraak blijkt ook dat de overeenkomst tussen de gemeente en Dumas Groep inmiddels al definitief gesloten is. Het is tegen die achtergrond geen gegeven, zoals de omwonenden kennelijk aannemen, dat die overeenkomst onuitvoerbaar is. Ook als die wel in strijd met ‘Didam’ is gesloten, dan nog kan (afhankelijk van de verdere omstandigheden, waaronder de datum van contractering) worden betoogd dat die overeenkomst gewoon geldig is en de gemeente haar dus ook moet (en mag) uitvoeren. We verwijzen in dit verband naar een artikel van Tony van Wijk en Hilal Mauer-Dogan op deze website.
Afdeling: eventuele strijdigheid met Didam-arrest raakt bestemmingsplan niet
De Afdeling laat in het midden of de overeenkomst met Dumas Groep kan worden uitgevoerd en toetst dus niet aan het Didam-arrest. Ze overweegt (r.o. 10.2), principiëler, dat de onuitvoerbaarheid van de overeenkomst met een bepaalde koper überhaupt nog niet de conclusie rechtvaardigt dat het bestemmingsplan onuitvoerbaar is. De ruimtelijke ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt, kan ook immers door een andere partij worden gerealiseerd. Of in de woorden van de Afdeling: “een bestemmingsplan regelt immers niet door welke gegadigde het moet worden uitgevoerd”.
Met haar uitspraak sluit de Afdeling aan bij een eerder door Joyce de Bruijn en Joske Hagelaars besproken uitspraak van 20 april van dit jaar. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat de eventuele vernietiging van een koopovereenkomst op grond van het Didam-arrest niet automatisch betekent dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar zou zijn. Dat is slechts anders “indien de raad op voorhand had moeten inzien dat het bestemmingsplan niet kan worden uitgevoerd zonder dat daarvoor benodigde gemeentelijke gronden, in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aan [de projectontwikkelaar] zijn verkocht”. De Afdeling herhaalt deze overweging in de onderhavige uitspraak, en concludeert dat appellanten dit niet aannemelijk hebben gemaakt.
Wanneer is de uitvoerbaarheid mogelijk wél in het geding?
Met de laatstgenoemde overweging zet de Afdeling de deur op een kier voor situaties waarin de uitvoerbaarheid wél in het geding kan zijn. Dat is het geval indien op voorhand duidelijk is dat het bestemmingsplan uitsluitend kan worden uitgevoerd door de gronden in strijd met het Didam-arrest te verkopen aan de uitvoerende projectontwikkelaar. Toch is het onze verwachting dat van een dergelijke situatie niet snel sprake zal zijn. Het ligt immers in de rede dat indien de huidige koper niet tot uitvoering kan overgaan, bijvoorbeeld omdat de koopovereenkomst en/of leveringsakte wordt vernietigd, een andere partij de ontwikkeling ter hand kan en zal nemen. Het merendeel van de bestemmingsplan is ook niet opgesteld met de gedachte dat zij slechts kunnen worden uitgevoerd door één specifieke marktpartij.
Een andere denkbare situatie is dat de gemeente wordt geconfronteerd met een blokkerende grondpositie van een derde in het plangebied. Ook dat geval leidt niet snel tot onuitvoerbaarheid van een bestemmingsplan. Als de gemeente écht niet om één partij heen kan, dan biedt het Didam-arrest namelijk al snel de ruimte om op basis van deze “uniciteit” toch onderhands te contracteren. Als de gemeente namelijk objectieve, toetsbare en redelijke criteria formuleert gericht op de verwezenlijking van een voorgenomen ontwikkeling, dan zal aan de hand daarvan namelijk al snel de conclusie luiden dat die partij de enige serieuze gegadigde is die voor aankoop in aanmerking komt.
En ook als dergelijke partij met een blokkerende positie weigert (tegen acceptabele voorwaarden) mee te werken aan de voorgenomen ontwikkeling, dan nog maakt dat het bestemmingsplan nog niet onuitvoerbaar. Dat zou wél het geval zijn indien op voorhand duidelijk is dat de eigendomsverhoudingen aan de verwezenlijking van het plan binnen de planperiode van tien jaar in de weg staan én tevens niet aannemelijk is dat binnen de planperiode tot onteigening zal worden overgegaan. Eventueel zal de raad nog met nadere financiële gegevens moet onderbouwen waarom zij voldoende middelen heeft om de grond te kunnen verkrijgen. De Afdeling heeft dit eerder bepaald in uitspraken van 10 februari 2016 en 24 oktober 2018.
Conclusie
Deze uitspraak maakt duidelijk dat de verkoop van gronden aan een specifieke ontwikkelaar, niet snel zal leiden tot het oordeel dat het bestemmingsplan op voorhand niet uitvoerbaar zou zijn. Hiermee zet de Afdeling de lijn door die zij eerder in haar uitspraak van 20 april 2022 heeft ingezet.
Voor vragen over het Didam-arrest en zijn gevolgen voor bestemmingsplannen kunt u contact opnemen met Frank Cornelissen, Jeroen Niederer of een van de andere vastgoedjuristen van Dirkzwager.
