Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 3:4 lid 2 Awb. Dit artikel bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat een bestuursrechter de door een bestuursorgaan op grond van artikel 3:4 lid 2 Awb verrichte belangenafweging slechts terughoudend kan toetsen. In aanvulling hierop is overwogen dat het evenredigheidsbeginsel samenhangt met de context waarin het een rol speelt: bij verschillende typen besluiten zal toepassing van het evenredigheidsbeginsel een andere uitwerking krijgen. Dit betekent dat de uitkomst van de rechtelijke toets mede afhankelijk is van het type besluit en de bestuurlijke context. Bij toetsing aan het evenredigheidsbeginsel maakt de ABRvS een onderscheid tussen bestraffende en niet-bestraffende sancties. Bij bestraffende sancties, zoals een bestuurlijke boete, wordt indringend getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Dat komt omdat sancties waar leedtoevoeging voorop staat worden gelijkgesteld met een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. Bij niet-bestraffende sancties, zoals een woningsluiting of een dwangsom, wordt een terughoudende benadering op zijn plaats geacht. De bestuursrechter beoordeelt in dit geval slechts “of het bestuursorgaan bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen”.
Conclusie A-G Wattel en Widdershoven
Wattel en Widdershoven bepleiten een aanpassing van de rechtelijke evenredigheidstoets voor niet-bestraffende sancties. Zij stellen een geïntegreerde benadering voor waarin het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Awb wordt afgestemd op de Europeesrechtelijke evenredigheidsbeoordeling. Dat zou betekenen dat de toepassing van sancties en sanctiestelsels in Nederland wordt onderworpen aan de EU-rechtelijke doel-middeltoetsing op (i) geschiktheid, (ii) noodzakelijkheid en (iii) evenredigheid. Dit laatste toetsingselement vertaalt zich naar een nadrukkelijkere beoordeling van de hoogte of duur van een bestuurlijke maatregel. In omgevingsrechtelijke zaken waarin het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel wordt toegepast door de ABRvS komt een toetsing aan de hand deze drietrapsraket al terug (zoals de zaak Appingedam).
Gedifferentieerd toetsingskader
De staatsraden A-G pleiten voor een gedifferentieerde toetsing van het evenredigheidsbeginsel met variabele intensiteit. Zij formuleren hiervoor twee belangrijke oriëntatiepunten. In de eerste plaats zou de aard en het gewicht van de bij het sanctiebesluit betrokken belangen moeten worden meegewogen. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen tweepartijgeschillen (overheid vs. burger) en omgevingsrechtelijke geschillen waarbij er meerdere belanghebbenden zijn. In dat laatste geval moet het bestuursorgaan een grote beslissingsruimte worden gelaten en is een meer terughoudende toetsing aangewezen.
Het tweede oriëntatiepunt is de ingrijpendheid van het sanctiebesluit en de mate waarin het fundamentele rechten van betrokkenen aantast. Hierbij overwegen de staatsraden expliciet dat ook een niet-bestraffende sanctie fundamentele rechten kan aantasten. Gaat het om een inbreuk op het door artikel 8 EVRM beschermde privéleven of is er anderszins sprake van een ingrijpende sancties zoals woningsluitingen en het intrekken van een vergunning, dan moet de rechter geïndividualiseerd en indringend toetsen. Bij minder-ingrijpende sancties dient terughoudender te worden getoetst.
Reikwijdte evenredigheidstoets
In de tweede plaats stellen de staatsraden A-G dat de rechterlijke evenredigheidstoets niet moet worden beperkt door de Grondwet of enig andere (beleids)regel. Op basis van het leerstuk van de exceptieve toetsing kan de bestuursrechter bepalen dat een regel buiten toepassing moet worden gelaten als deze onvoldoende ruimte biedt voor toetsing aan artikel 3:4 Awb. Dat geldt in de regel ook voor algemeen verbindende voorschriften, waarvoor de ABRvS in haar uitspraak van 12 februari 2020 een beoordelingskader heeft ontwikkeld. Het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet staat echter in veel gevallen aan toetsing van formele wetten in de weg. De staatsraden A-G zijn van oordeel dat de tijd rijp is voor een afschaffing van dit toetsingsverbod, zodat in de toekomst ook wetsbepalingen van dwingend recht kunnen worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen zoals het evenredigheidsbeginsel.
Wetswijzigingen in de maak
Interessant is dat ook de formele wetgever niet stilzit. Het kabinet overweegt diverse wijzigingen in de Awb, zo blijkt uit een Kamerbrief van 29 juni 2021. Het streven is om in het voorjaar van 2022 een wetsvoorstel in consultatie te geven met daarin maatregelen die meer mogelijkheden én verplichtingen bevatten voor bestuursorganen om maatwerk te leveren bij beslissingen die burgers rechtstreeks treffen. Zo wordt onder meer nagedacht over een voorziening in de Awb waarmee bestuursorganen, en daarmee ook indirect de bestuursrechter, van een dwingende bepaling van formeel recht kunnen afwijken.
Tot slot
De conclusie van de staatsraden A-G biedt een interessant overzicht van de ontwikkeling van het evenredigheidsbeginsel als toetsingsmaatstaf voor bestuursrechtelijke sancties. Hoewel de ABRvS zich nog niet heeft uitgesproken over aanpassing van de huidige evenredigheidstoets, ligt het naar ons oordeel in de lijn der verwachting dat niet-bestraffende sancties, met name in tweepartijgeschillen tussen overheid en burger zoals belastingzaken, in de toekomst indringender zullen worden getoetst. Wij volgen de jurisprudentie van de ABRvS en de ontwikkelingen in de wetgeving op de voet.
Wilt u meer weten? Neem dan contact op met Jeroen Niederer of Joyce de Bruijn, advocaten bij de sectie Overheid en Vastgoed en specialisten bestuurs- en omgevingsrecht.
