Handhaving door het bevoegd gezag: wanneer wel en wanneer niet?

In dit artikel wordt aan de hand van enkele (recente) uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een korte, praktische uiteenzetting gegeven over de beginselplicht tot handhaving, de uitzonderingen op deze plicht en de rol van handhavingsbeleid en prioritering.

Beginselplicht tot handhaving
Een particulier die bouwt zonder de vereiste omgevingsvergunning. Een bedrijf dat activiteiten ontplooit die in strijd zijn met de regels van het geldende bestemmingsplan. Een bedrijf dat milieuregelgeving niet naleeft. In al deze gevallen kan het bevoegd gezag overgaan tot handhavend optreden, of hier juist van afzien.

Deze keuze is echter niet volledig vrij. In de jurisprudentie is namelijk de zogeheten ‘beginselplicht tot handhaving’ geformuleerd. In een recente uitspraak van 11 januari 2017 bevestigt de Afdeling deze plicht nogmaals (ECLI:NL:RVS:2017:31): in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift is het bevoegde bestuursorgaan in de regel verplicht om hiertegen op te treden, vanwege het algemeen belang dat met handhaving is gediend.

Uitzonderingen op de beginselplicht
In bovengenoemde uitspraak bekrachtigt de Afdeling eveneens de vaste lijn, dat de plicht tot handhaving alleen onder bijzondere omstandigheden niet geldt. Het bestuursorgaan moet van handhaving afzien als:
1. er concreet zicht op legalisatie bestaat; of
2. handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Met betrekking tot de vraag of er concreet zicht op legalisatie bestaat, overweegt de Afdeling in diezelfde zaak dat het enkele feit dat het college van burgemeester en wethouders niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen, in beginsel volstaat voor het oordeel dat er géén concreet zicht op legalisatie bestaat (zie hierbij ook ABRvS 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:92).

Handhavingsbeleid en prioritering
Bestuursorganen brengen dikwijls prioritering aan in hun handhavingsbeleid. In de praktijk komt het regelmatig voor dat bestuursorganen een verzoek om handhaving afwijzen met de stelling dat de verzochte handhaving lage prioriteit heeft en het bestuursorgaan maar beperkte handhavingscapaciteit heeft. Mag dit?

Om te beginnen heeft de Afdeling bepaald dat bestuursorganen in hun handhavingsbeleid prioriteiten mogen stellen. Beperkte handhavingscapaciteit is hiervoor een gegronde reden. Maar handhavingsbeleid mag niet inhouden dat tegen overtredingen met een lage prioriteit in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden (vgl. ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:444, AB 2016/119 en ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, AB 2014/451).

Prioritering mag wel bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat het bestuursorgaan bij bepaalde lichte overtredingen enkel naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende beoordeelt of handhavend moet worden opgetreden (vgl. ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, AB 2014/451).

Wanneer een belanghebbende om handhaving verzoekt, mag het bestuursorgaan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar lage prioritering van handhaving afzien. Immers, alleen onder bijzondere omstandigheden mag van handhaving worden afgezien. De keuze van een bestuursorgaan om in verband met beperkte handhavingscapaciteit een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen, geldt volgens de Afdeling niet als bijzondere omstandigheid (vgl. ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, AB 2014/451 en ABRvS 28 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN2614).

Bij een verzoek om handhaving moet het bestuursorgaan dan ook een afweging maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken. Als het bestuursorgaan na deze afweging besluit om ondanks de lage prioritering toch handhavend op te treden, dan levert dat op zichzelf geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur (ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2837 en ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:444, AB 2016/119).

Conclusie
Burgers en bedrijven moeten zich goed realiseren dat het bevoegd gezag bij een geconstateerde overtreding in principe verplicht is om handhavend op te treden. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan niet tot handhaving overgaan. Hiervan is sprake bij (1) concreet zicht op legalisatie of (2) als handhaving onevenredig zou zijn. De keuze van een bestuursorgaan om aan een bepaalde overtreding een lage prioriteit toe te kennen wegens beperkte handhavingscapaciteit, geldt niet als een bijzondere omstandigheid.

Bestuursorganen mogen in hun handhavingsbeleid prioriteiten stellen. Beperkte handhavingscapaciteit vormt hiervoor een gegronde reden. Bestuursorganen moeten echter waakzaam zijn dat zij een verzoek om handhaving niet afwijzen met het enkele argument dat een bepaalde overtreding een lage prioriteit heeft op grond van het handhavingsbeleid. Bij een handhavingsverzoek moet het bestuursorgaan altijd een afweging maken in het individuele geval, waarbij de belangen van de verzoeker worden betrokken.

Wilt u meer weten over bestuursrechtelijke handhaving? Neem contact op met Jelmer Keur, advocaat sectie Overheid & Vastgoed.