Op 29 maart jongstleden kopte de Gelderlander: “Arnhem voert ‘Kaisernorm’ in voor lonen managers publieke sector”.[1] De gemeente Arnhem wil met deze zogeheten burgemeestersnorm een eigen decentrale bezoldigingsnorm invoeren, waardoor wordt afgeweken van de wettelijke WNT-normen. Deze wens van de gemeente Arnhem bestond al eerder, maar werd tot op heden niet geaccepteerd of mogelijk gemaakt.[2] Door middel van het wijzigen van de Algemene Subsidieverordening moet deze regeling nu mogelijk worden gemaakt. De gemeente is voornemens deze regeling ingaande 2017 in te voeren.
Mijn collega Henk Hoving berichtte u hier al eerder over de juridische haalbaarheid. De invoering van een lokale decentrale bezoldigingsnorm is niet eenvoudig realiseerbaar. Hij wees hierbij zowel op de aanbestedingsrechtelijke als de bestuursrechtelijke belemmeringen. Zo bieden de Algemene wet bestuursrecht en de Aanbestedingswet geen mogelijkheden om buiten de WNT een lagere bezoldiging van topfunctionarissen in de (semi)publieke sector af te dwingen door middel van een decentrale bezoldigingsnorm.[3] Dit is volledig in lijn met het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State d.d. 25 juni 2014.[4] Vraag is of deze juridische belemmeringen bij het invoeren van de burgemeestersnorm door de gemeente Arnhem nu geen rol meer spelen.
De gemeente Arnhem wil de burgemeestersnorm invoeren door middel van het wijzigen van de Algemene Subsidieverordening. Hiervoor bestaat nog steeds een juridische drempel, namelijk de artikelen 4:38 en 4:39 Awb, zoals in het eerder genoemde artikel al besproken. Daarnaast valt het te betwijfelen of het vaststellen van een decentrale bezoldigingsnorm niet in strijd is met het eigendomsrecht. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (het ongestoorde genot van het recht op eigendom) stelt strenge eisen aan het beperken van het eigendomsrecht. Er dient sprake te zijn van een adequate wettelijke basis (wet in formele zin: het kabinet en het parlement als gezamenlijke wetgever), de maatregel dient een algemeen belang te dienen en er moet sprake zijn van een fair balance. Bij de WNT heeft dit geleid tot het invoeren van uitgebreid overgangsrecht in die zin dat eerder gemaakte afspraken 4 jaar volledig gerespecteerd en daarna in 3 jaar afgebouwd worden. Het is dus zeer de vraag of gemeenten met het invoeren van een decentrale bezoldigingsnorm kunnen voldoen aan deze vereisten. De juridische belemmeringen blijven dus een rol spelen bij het invoeren van de burgemeestersnorm en zullen zorgvuldig moeten worden afgewogen.
Minister Plasterk ondersteunt de wens van lagere overheden om een eigen decentrale bezoldigingsnorm te hanteren, waardoor er wel een politiek en maatschappelijk draagvlak is. De gemeente Arnhem heeft aangegeven aansluiting te vinden bij de eerdere Kamervragen van Plasterk over dit onderwerp.[5] Hierin heeft Plasterk aangegeven dat een decentrale bezoldigingsnorm mogelijk moet zijn door voorwaarden te stellen aan het verlenen van subsidie. Het gaat hier om voorwaarden die vooraf aan de subsidie worden gesteld, dus niet pas achteraf (bij de subsidievaststelling). Gemeenten dienen bij het vaststellen van een lokaal subsidiebeleid rekening te houden met het geldende WNT-overgangsrecht en conflicterende normstelling dient voorkomen te worden aldus Plasterk.[6] Daarom is de minister in gesprek gegaan met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) om modelaanpakken te ontwikkelen waaraan een decentrale bezoldigingsnorm kan worden ontleend. Tot op heden zijn deze modelaanpakken er niet gekomen, omdat de gemeenten en provincies kritisch zijn over de toegevoegde waarde hiervan. Er worden door de gemeenten en provincies vraagtekens gezet bij de juridische houdbaarheid en praktische uitvoerbaarheid. De minister, IPO en VNG zijn hierover nog in overleg.[7]
Omdat de beoogde modelaanpakken op zich laten wachten, is het voor gemeenten vooralsnog niet mogelijk om hun decentrale bezoldigingsnorm hierop te baseren. De decentrale norm zal dus afzonderlijk moeten worden getoetst. Het is dus nog maar de vraag of de burgemeestersnorm van Arnhem daadwerkelijk kan worden gerealiseerd vanaf 2017. Onzes inziens heeft vooral de politieke en maatschappelijke wens de doorslag gegeven voor de introductie van een inhoudelijk van de WNT afwijkende decentrale bezoldigingsnorm, terwijl er niet (voldoende) gekeken is naar de juridische haalbaarheid. Inmiddels is vanuit de (semi)publieke sector negatief gereageerd. Zorginstellingen geven aan zich te houden aan de geldende WNT-normen, en zitten niet te wachten op hiervan afwijkende decentrale bezoldigingsnormen.[8] Dit geldt vooral voor het respecteren van het WNT overgangsrecht. Een ‘vrijwillige’ verlaging van salarissen zal dan ook niet aan de orde zijn en kan in rechte niet afgedwongen worden van de betreffende topfunctionarissen. De invoering van een decentrale bezoldigingsnorm die afwijkt van het WNT overgangsrecht zal waarschijnlijk niet (zeer moeilijk) juridisch houdbaar zijn. Wij houden u op de hoogte!
[2] Zie in dit kader: ECLI:NL:RVS:2014:2348.
[3] De aanbestedingsrechtelijke belemmeringen blijven in dit artikel buiten beschouwing. Hiervoor gelden de belemmeringen die door mijn collega Henk Hoving zijn uiteengezet. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de zogeheten doorkruisingsleer uit het “Windmill-arrest”, waardoor inkomenspolitiek via de publiekrechtelijke weg moet worden afgehandeld en niet via privaatrechtelijke afspraken (contracten).
[5] Schriftelijke vragen inzake hanteren burgemeestersnorm, 8 maart 2016, 2016.0.015.700/KD.
[6] Aanbiedingsbrief antwoord Kamervragen 24 februari 2015, 2015-0000111422.
[7] Kamerstukken 2015-2016, 30 111, nr. 92.
