Het afvalstoffenrecht komt aan de orde bij vergunningverlening, maar ook in handhavingszaken, bijvoorbeeld bij bedrijven die afvalstoffen verzamelen, verwerken of verwijderen. De centrale vraag is – vanzelfsprekend – altijd óf sprake is van een afvalstof of niet.
Circulaire economie
De kwalificatie van stoffen of materialen als afvalstof kan namelijk een beperking opleveren voor het bewerkstelligen van een circulaire economie, een gesloten kringloopsysteem waarin stoffen en materialen zoveel mogelijk opnieuw worden gebruikt en daarmee hun waarde zoveel mogelijk behouden. Immers, als stoffen of materialen kwalificeren als afvalstof, dan is slechts verwijdering of nuttige toepassing ervan door specifiek vergunde bedrijven nog mogelijk. Dat brengt extra verplichtingen en extra kosten met zich mee.
Het is dus belangrijk om te bepalen of een stof of voorwerp kwalificeert als afvalstof en het afvalstoffenrecht van toepassing is en wellicht belangrijker of het mogelijk is om – in het licht van het bereiken van een circulaire economie – te betogen dat geen sprake is van een afvalstof. Dat kan onder meer als een stof of voorwerp als bijproduct van een productieproces kan worden gezien of als een afvalstof de ‘einde afval’ status bereikt.
Wettelijke systematiek afvalstoffenrecht
- Afvalstof
De wet- en regelgeving voor afvalstoffen is ontstaan in de tijd dat er problemen waren met het ontstaan en de verwijdering van afval. In de oorspronkelijke Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen uit 1975 is toen een veelomvattende definitie van afvalstof opgenomen. Deze definitie is sindsdien niet veranderd en is opgenomen in artikel 3 onder 1 van de nu geldende Kaderrichtlijn Afvalstoffen (KRA)[1]:
“elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.
De veelomvattendheid van deze definitie maakt het lastig om de doelstellingen van een circulaire economie te bevorderen, omdat stoffen of voorwerpen op grond van deze definitie snel als afvalstof kwalificeren. De Europese wetgever heeft dat onderkend. Door een wijziging van de KRA in 2018 wordt beoogd het afvalstoffenbeheer te verbeteren met het oog op de bevordering van het beginsel van de circulaire economie. In artikel 1 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen staat voortaan:
“Bij deze richtlijn worden maatregelen vastgesteld om het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen door afvalproductie en de negatieve gevolgen van afvalproductie en -beheer te voorkomen of te verminderen, door de algehele gevolgen van het gebruik van hulpbronnen te beperken en door de efficiëntie van dergelijk gebruik te verbeteren, die van cruciaal belang zijn voor de overgang naar een circulaire economie (…)”.
De definitie van afvalstof is echter niet gewijzigd. Daarom kan de definitie niet zelf bijdragen aan het bereiken van een volledig circulaire economie. Dat kan wel door stoffen of voorwerpen te kwalificeren als ‘bijproduct’ of daaraan een ‘einde afvalstatus’ toe te kennen.
- Geen afvalstof (meer): bijproduct of einde afvalstatus
Het afvalstoffenrecht is dus niet van toepassing als een stof of voorwerp niet of niet meer kwalificeert als afvalstof, maar als bijproduct of als daaraan de kwalificatie ‘einde afval’ kan worden toegekend.
Bijproduct
In artikel 5 van KRA is een regeling opgenomen over bijproducten. Een stof of voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie daarvan, kan als een bijproduct worden aangemerkt, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
- Het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;
- De stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die welke bij normale productie gangbaar is;
- De stof of voorwerp wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces en,
- Verder gebruik is rechtmatig, hetgeen betekent dat de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften over producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het algemeen genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.
De gewijzigde Kaderrichtlijn afvalstoffen dwingt lidstaten van de Europese Unie om ‘passende maatregelen’ voor bijproducten te nemen. Strikt genomen zijn de voorwaarden zelf niet gewijzigd, maar van de overheid wordt een actieve rol verwacht om het mogelijk te maken dat stoffen of voorwerpen in voorkomende gevallen als bijproduct kunnen worden gekwalificeerd. Voorheen rustte alle verantwoordelijkheid bij marktpartijen en hoefde de overheid alleen maar te beoordelen of marktpartijen een succesvol beroep konden op de status van bijproduct.
Einde afval
In artikel 6 van de KRA is een regeling opgenomen over ‘einde afval’. Bij einde afval gaat het om afvalstoffen, die hun afvalstatus verliezen, omdat wordt voldaan aan een aantal in deze bepaling genoemde criteria.
In de voorheen geldende KRA luidde artikel 6 KRA als volgt:
- Sommige specifieke afvalstoffen zijn niet langer afvalstoffen in de zin van artikel 3, punt 1), wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die opgesteld moeten worden onder de volgende voorwaarden:
a) De stof of het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen.
b) Er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp
c) De stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en tevens
d) Het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
De criteria omvatten, indien nodig, grenswaarden voor verontreinigende stoffen, en houden rekening met eventuele nadelige milieugevolgen van de stof of het voorwerp.
In artikel 6 van de gewijzigde KRA is de inleiding en voorwaarde a) gewijzigd, met het doel om het mogelijk te maken dat een ‘einde afvalstatus’ eerder kan worden bereikt.
1. De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat afval dat een behandeling voor recycling of andere nuttige toepassing heeft ondergaan niet langer als afval wordt beschouwd indien het aan de volgende voorwaarden voldoet:
a. De stof of het voorwerp is bestemd te worden gebruikt voor specifieke doelen
Met deze wijziging wordt het mogelijk om een einde afvalstatus niet pas te bereiken naar voltooiing van de beoogde toepassing, maar al op het moment dat de stof of het voorwerp door recycling of een andere nuttige toepassing in gereedheid is gebracht om te worden gebruikt voor specifieke doelen.
Overigens betekent dit niet dat er geen moeizame discussies met bevoegde gezagen meer zijn over de vraag wanneer een stof of voorwerp kan worden gekwalificeerd als einde afval. Dat houdt verband met discussies over de vraag of sprake is van een voorbereidingshandeling of niet, maar ook met discussies over productwetgeving, gezondheids- en milieurisico’s.
In tegenstelling tot de voorheen geldende KRA zijn de einde-afvalvoorwaarden vatbaar voor directe toetsing. Er hoeven op het niveau van de lidstaten niet eerst specifieke criteria voor de beoordeling van einde afval te worden opgesteld. Op grond van de gewijzigde KRA kan ook van geval tot geval worden getoetst of wordt voldaan aan de criteria voor einde afval.
In Nederland zijn de bevoegde gezagen voor inrichtingen degenen, die vanuit de uitoefening van hun bevoegdheden tot vergunningverlening, toezicht en handhaving, beoordelen of sprake is van einde afval.
Wilt u meer weten over het afvalstoffenrecht? Neem dan contact op met Bart de Haan of Jasper Molenaar
----------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Richtlijn 2008/98/EG, gewijzigd bij Richtlijn 2018/851/EU
