Artikel 1.3 Maatschappelijke doelen van de wet

Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang:                                                             

a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur,  en                                                                                        b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 985, nr. 3, p. 16)

Bij het opstellen van dit voorstel voor de aanvullingswet natuur Omgevingswet is vastgesteld dat de in artikel 1.10, eerste lid, verwoorde doelstellingen van de Wet natuurbescherming materieel worden gedekt door de doelbepaling van artikel 1.3 van de Omgevingswet, nu zowel natuur als landschappen op grond van artikel 1.2, tweede lid, van de Omgevingswet worden gerekend tot het begrip «fysieke leefomgeving» en de kwaliteit van natuur en landschappen dus per definitie ook onderdeel uitmaakt van de omgevingskwaliteit, zoals ook de biologische diversiteit daarvan onderdeel uitmaakt. Het beschermen en ontwikkelen van de natuur, het behouden en herstellen van de biologische diversiteit en het behouden van waardevolle landschappen valt onder de aanhef en onderdeel a van artikel 1.3. Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de natuur of het beheer van landschappen ter vervulling van maatschappelijke functies valt onder de aanhef en onderdeel b van artikel 1.3. Deze doelen moeten volgens de aanhef van artikel 1.3 steeds in onderlinge samenhang worden beschouwd. Hoe de balans tussen beide in een concreet geval uitvalt, zal – net als bij de Wet natuurbescherming het geval is – ook in belangrijke mate afhangen van de normen- en afwegingskaders die voortvloeien uit internationale verplichtingen. 

Het begrip «goede omgevingskwaliteit» in artikel 1.3 van de Omgevingswet duidt mede op het belang van kwaliteit van natuur en landschap, ook waar het gaat om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en plantensoorten. Terwijl dit in de Omgevingswet impliciet is verwoord,
voorziet artikel 1.10, eerste lid, onderdeel a, van de Wet natuurbescherming in een expliciete erkenning van de intrinsieke waarde van de natuur als één van de redenen waarom de wet zich richt op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De expliciete verwijzing naar de intrinsieke waarde van de natuur doelbepaling belichaamt een belangrijk uitgangspunt van het kabinetsbeleid en van de Wet natuurbescherming. Voorgesteld wordt om de erkenning van de intrinsieke waarde van natuur
ook onderdeel van de doelbepaling van de Omgevingswet te maken. De voorgestelde wijziging van artikel 1.3 voorziet hierin. Daarbij wordt benadrukt – zoals ook steeds bij de parlementaire behandeling van de  Omgevingswet is gedaan – dat de erkenning van de intrinsieke waarde van natuur geen zelfstandig normatief karakter heeft en geen eigenstandige bevoegdheden creëert. De erkenning van de intrinsieke waarde is alleen onderdeel van de redengeving om natuur bescherming te bieden en te ontwikkelen en daarvoor de instrumenten van de Omgevingswet in te zetten, los van het in onderdeel b van artikel 1.3 opgenomen oogmerk van de vervulling van maatschappelijke functies. De voorgestelde opname van een expliciete verwijzing naar de intrinsieke waarde van de natuur in de doelbepaling laat onverlet dat ook voor andere aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken en stedenbouwkundige kwaliteit de intrinsieke waarde een
van de beweegredenen is voor het stellen van regels.

Memorie van Toelichting; artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 393-394)

Dit artikel beschrijft de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Artikel 1.3 is in de toelichting op hoofdstuk 1, paragraaf 4.1.3, onder het opschrift «Maatschappelijke doelen van de wet» al uitvoerig toegelicht. Aanvullend wordt hier nog het volgende opgemerkt.

Het maatschappelijke doel «het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit» (onderdeel a) benadrukt de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het doel in onderdeel b «het op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies» ziet op het benutten van de fysieke leefomgeving door de mens. De aanhef van het artikel bevat twee algemene eisen die fungeren als verbindende schakels tussen beide doelen.

De eerste algemene eis is dat de toepassing van de wet moet plaatsvinden met het oog op duurzame ontwikkeling. Gelet op de centrale plaats die dit begrip binnen de wet inneemt, is in de bijlage bij artikel 1.1 een definitie van «duurzame ontwikkeling» opgenomen. Duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheden voor toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen. Dit is een gebruikelijke omschrijving, die aansluit bij de definitie uit het rapport Our Common Future van de commissie Brundtland. De tweede algemene eis houdt in dat de twee doelen van de Omgevingswet in onderlinge samenhang moeten worden nagestreefd. Dit betekent dat bij de toepassing van de wet acht moet worden geslagen op de onderlinge verhoudingen tussen onderdelen van de fysieke leefomgeving of de gevolgen van activiteiten op de leefomgeving.

Het artikel sluit aan op het in paragraaf 1.4 van het algemene deel geïntroduceerde motto van de Omgevingswet: «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit». De «ruimte voor ontwikkeling» komt tot uitdrukking in het uitgangspunt van duurzaamheid en ligt daarnaast besloten in «ter vervulling van maatschappelijke functies» in onderdeel b; de «waarborgen voor kwaliteit» zijn vooral terug te vinden in onderdeel a.

Over de juridische betekenis van artikel 1.3 kan het volgende worden opgemerkt. De in deze bepaling neergelegde maatschappelijke doelen geven richting aan de uitvoering en toepassing van de Omgevingswet. Dit geldt zowel voor bedrijven en burgers (denk aan de zorgplicht van artikel 1.6) als voor bestuursorganen. Een belangrijke beperking, voor wat betreft bestuursorganen, is dat als elders in de Omgevingswet specifieke kaders voor de uitoefening van taken en bevoegdheden zijn gegeven, die kaders voorgaan. Deze meer specifieke kaders zijn dan leidend bij de uitvoering van dat onderdeel van de Omgevingswet. Die kaders worden geacht een invulling te zijn van de algemene doelbepaling van artikel 1.3. Zo kan bijvoorbeeld op grond van artikel 2.1, derde lid, bij de toedeling van taken voor de fysieke leefomgeving een begrenzing worden aangebracht tot bepaalde onderdelen, aspecten of belangen. De delegatiegrondslagen in hoofdstuk 4 (Algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving) kunnen dit ook illustreren. Zo schrijft artikel 4.26 voor dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met het oog op daar genoemde, specifieke doelen gekoppeld aan het beschermen van watersystemen. Vergelijkbare concretiseringen zijn te vinden in de beoordelingsregels voor het verlenen van een omgevingsvergunning (paragraaf 5.1.3 van het wetsvoorstel).

Opmerking verdient dat noch uit artikel 1.3 noch uit meer specifieke kaders voor het uitoefenen van bevoegdheden elders in de Omgevingswet conclusies kunnen worden getrokken over het onderlinge gewicht van de betrokken belangen. Doel a staat niet in de weg aan activiteiten die vooral doel b dienen, zoals de ontwikkeling van een weg ter vervulling van de maatschappelijke functie «mobiliteit». Doel b staat niet in de weg aan overheidsmaatregelen die vooral doel a dienen, zoals het vaststellen van algemene regels over activiteiten die het milieu belasten. Toepassing van de wet vereist het zoeken naar oplossingen die zoveel mogelijk tegemoet komen aan beide doelen en de belangen daarachter. En waar dat niet kan, het maken van een belangenafweging. De uitkomst van de door een bestuursorgaan te verrichten belangenafweging zal per geval verschillen. Het bestuursorgaan moet op grond van artikel 3:4, eerste lid, Awb de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. De uitkomst van die belangenafweging moet worden gemotiveerd (zie afdeling 3.7 Awb). Dit is primair een bestuurlijke afweging en daarbij past een terughoudende toets door de rechter. Artikel 3:4 Awb is in beginsel ook van toepassing op het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften (de schakelbepaling van artikel 3:1, eerste lid, Awb).