Artikel 15.2 Schade die niet voor vergoeding in aanmerking komt

Dit artikel bakent ten opzichte van artikel 4:126, eerste lid, Awb nader af wat onder schade moet worden verstaan. Dat betekent dat schade die bestaat uit immateriële schade, waartoe bijvoorbeeld ook de derving van woongenot behoort, niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking komt.

In lijn met geldende schaderegelingen, zoals artikel 6.1, eerste lid, Wro, kan de schade die bestaat uit inkomensderving of waardevermindering van een onroerende zaak voor vergoeding in aanmerking komen. Daarvoor is geen afzonderlijke bepaling in afdeling 15.1 nodig, omdat deze vormen van schade onder het ruime begrip «schade» van artikel 4:126, eerste lid, Awb worden begrepen.

Onder schade als bedoeld in artikel 4:126, eerste lid, Awb kunnen ook de kosten worden begrepen die een benadeelde maakt ter voldoening aan voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning of aan eisen die opgenomen zijn in algemene regels. De geldende wetgeving bevat soortgelijke mogelijkheden in artikel 4.2 van de Wabo, artikel 15.20 Wm en artikel 22 van de Monumentenwet 1988.

Degene tot wie het voorschrift of de regel is gericht, kan daardoor om compensatie van deze kosten vragen, voor zover ze niet voor zijn of haar rekening behoren te blijven. Op de vergoeding van de kosten is het zogenoemde égalitébeginsel van toepassing, dat in artikel 4:126, eerste lid, Awb is vastgelegd. Het égalitébeginsel is in het algemeen deel van deze memorie van toelichting al toegelicht. Volgens dat beginsel komt alleen schade voor vergoeding in aanmerking die uitgaat boven het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico («abnormale last») en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft («speciale last»). Uitgangspunt is dat schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen in beginsel tot het normale maatschappelijke of het normale bedrijfsrisico hoort.

Het vereiste van de abnormale last houdt in dat alleen de schade die buiten het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico valt, voor vergoeding in aanmerking komt. Dit betekent dat wanneer degene die vanwege het verrichten van activiteiten schade of hinder aan de fysieke leefomgeving veroorzaakt, wordt geconfronteerd met kosten of schade als gevolg van (aangescherpte) verplichtingen (op grond van de vergunning of regelgeving), deze schade of kosten in beginsel binnen het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico vallen. Als voorbeeld kan worden gedacht aan het aanscherpen van vergunningvoorschriften vanwege de best beschikbare technieken of voorschriften die met het oog op de bescherming van archeologische of monumentale waarden aan een omgevingsvergunning worden verbonden. De kosten of schade die het gevolg zijn van het kunnen voldoen aan de vergunningvoorschriften of verscherpte regelgeving en die niet boven het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico uitstijgen, komen vanwege het vereiste van de «abnormale last» in beginsel niet voor vergoeding in aanmerking.

Bij kosten of schade als gevolg van verplichtingen vanwege archeologische monumenten vloeit dit ook voort uit het beginsel uit het verdrag van Valletta dat «de verstoorder betaalt». Dit beginsel houdt in dat de initiatiefnemer van een activiteit die een archeologisch monument dreigt te verstoren, in beginsel de kosten van maatregelen voor behoud in situ van het archeologisch monument draagt of, dat diegene, waar dat niet mogelijk is, de kosten van het archeologisch onderzoek, met inbegrip van documentatie, conservering van archeologische vondsten en rapportage draagt.

Het vereiste van de speciale last houdt in dat sprake moet zijn van een last die op een beperkte groep burgers of bedrijven onevenredig zwaar drukt ten opzichte van een vergelijkbare groep (de referentiegroep). Het vereiste van de speciale last kan ervoor zorgen dat, ondanks het feit dat sprake is van een last die binnen het normale maatschappelijke risico valt, de schade of kosten vanwege de speciale last wel voor vergoeding in aanmerking komen. Een voorbeeld van een vergelijking met de referentiegroep betreft het arrest van de Hoge Raad van 18 januari 1991, ECLI:NL:PHR:1991:AC4031 (Leffers/Staat). De Hoge Raad oordeelt dat vanwege de regeling waarbij het voeden van varkens met voedsel- of slachtafval («swill») werd verboden, een kleine groep van bedrijfsmatige varkensmesters die, in tegenstelling tot de referentiegroep, hun bedrijf geheel hadden ingericht op het gebruik van swill, in onevenredige mate in hun belang werden getroffen als gevolg van het verbod. Voor deze groep gold dat zij niet van de ene op de andere dag op een andere manier van het voeden van varkens konden overgaan zonder aanzienlijke schade te lijden. Tot de referentiegroep behoren niet alle varkenshouders, maar uitsluitend de varkenshouders die swill gebruiken. De kleine groep bedrijven die hun bedrijfsvoering volledig hadden ingericht op het gebruik van swill werden door het verbod ten opzichte van de referentiegroep onevenredig zwaar getroffen.

Over het algemeen bestaat een referentiegroep dus ook uit een beperkte groep. Bij archeologische monumenten bestaat de referentiegroep niet uit alle eigenaren, maar alleen uit eigenaren van een bepaald archeologisch (rijks)monument met dezelfde bescherming. Dit betekent dat de situatie van een eigenaar van een archeologisch rijksmonument wordt vergeleken met de situatie van andere eigenaren van een vergelijkbaar archeologisch rijksmonument. Alleen wanneer een specifieke groep of benadeelde zicht ten opzichte van de referentiegroep zou onderscheiden waarvoor de last onevenredig hoog is, komt deze (specifieke groep van) benadeelde(n) voor nadeelcompensatie in aanmerking op grond van het égalitébeginsel.

Wat betreft de schade die voor vergoeding in aanmerking komt, wordt hier ook gewezen op artikel 4:129 Awb. Op grond van artikel 4:129 Awb vergoedt het bestuursorgaan, als het een vergoeding toekent als bedoeld in artikel 4:126, ook de redelijke kosten ter voorkoming of beperking van schade, de redelijke kosten ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand of andere deskundige bijstand bij de vaststelling van de schade, het betaalde recht voor behandeling van de aanvraag om schadevergoeding en de wettelijke rente die wordt gerekend over het schadebedrag. Als er aanleiding is voor nadeelcompensatie komen ook deze kosten dus voor vergoeding in aanmerking.